2001年,國務院確定幾個有代表性的部門進行改革試點,各省的改革試點也進一步增加,當前已經明文規定我國行政事業單位要正式采用集中支付制度。
1.國庫集中支付的定義與意義
1.1 國庫集中支付的定義
國庫集中支付指的是由過去財政部門根據行政事業單位的年度預算代編用款計劃,每月初,一次性撥付全月的資金給行政事業單位,改為由行政事業單位根據年度預算提出分月用款計劃,在計劃范圍內依據實際需要提出用款申請,由國庫支付系統將資金直接支付給商品和勞務供應者或用款單位。
1.2 國庫集中支付的意義
當前會計集中核算制度與國庫集中支付制度在實際操作上具有一致性,但與國庫集中支付制度相比,還是存在許多不足。
1.2.1 國庫集中支付制度其責任主體更加明確
我國新《會計法》規定各單位必須根據實際發生的經濟業務事項進行會計核算,填制會計憑證,登記會計賬簿,編制財務會計報告。這就從法律上規定了各單位必須設置會計機構和會計人員記錄本單位的經濟業務。而實行會計集中核算制度后取消了各行政事業單位的會計機構、會計人員,會計賬簿放在核算中心,單位財務的核算職能和責任全部集中到核算中心,造成了會計主體與會計人員的分離、資金使用與資金核算的分離。單位只設報賬員,向核算中心報賬,由核算中心代理記賬。實際上,核算中心已經承擔了部分會計責任,而集中核算原則規定各單位仍是會計主體,要承擔會計法律責任。這樣一來,一旦出現會計信息質量問題該由誰來負責,是核算中心負責還是由行政事業單位承擔?而實行國庫集中支付制度,仍由預算單位自己進行會計核算,行政事業單位會計主體地位明確,會計責任也明確,避免了責任難以界定的難題。
1.2.2 國庫集中支付制度更有利于加強行政事業單位的財產物資管理
實行集中核算后,會計核算移至核算中心,但是財產物資仍由原單位進行管理。在這種財產物資管理與會計核算相分離的情況下,很容易造成單位的財務管理職能弱化。如果財產物資的變動沒有涉及貨幣資金的流動,如接受固定資產捐贈,核算單位如未及時報告會計核算中心作相應的賬務處理,會計核算中心便無法反映資產的真實情況,容易造成賬實不符,形成賬外資產,導致國有資產流失。國庫集中支付制度將恢復單位的會計核算功能,使行政事業單位集中會計核算和財務管理職能為一體,能有效阻止上述情況發生。
2.完善我國行政事業單位國庫集中支付制度的對策
國庫集中支付制度的建立必須與財政資金的管理運轉特性相符合。財政資金不同于以增值為主要目的民間資金,其使用必須體現出政策性強、控制性高、透明性大、效益性好的特點。
2.1 財政支出細化
為便于集中支付,應對財政支出按性質進行分類,針對資金的不同性質通過不同途徑和方式進行管理和支付。一是直接支出,也稱采購性支出,由政府采購管理部門通過對招投標過程和合同的履行情況進行監督,并根據合同金額通知集中支付機構安排撥款。二是間接支出,也稱為轉移支出,主要包括對個人、對企業的補貼、對下級的轉移支付支出等,它的特點是不能直接形成購買力,這部分支出由集中支付機關按預算和支出進度安排撥款。對于這兩種支出的核算,直接支出管理比較簡單,集中支付機構根據政府采購機構提供的采購協議以及相關驗收文書通過銀行即可直接將資金劃撥到供貨商賬戶,完成支出過程。間接支出的支付比較復雜些,按照聞接支出金額和性質,又可分為大額集中開支和小額零星開支,大額集中開支,如統發工資、上下級轉移支付等;小額零星開支,如單位日常公務開支等。大額集中開支核算,按照改革后國庫集中支付模式也較為簡單,如統發工資,集中支付機構根據統一發放工資系統,將當月工資發放額度提交財政國庫管理機構,國庫管理機構按照此額度將款項一筆撥付至工資代理發放銀行。小額開支十分繁雜,較難處理,各地可根據行政事業單位賬戶管理模式建立相應的核算體系,如取消單位賬戶可由財政集中支付機構全部核算,對繼續保留單位賬戶的可由各行政事業單位負責此塊資金的開支和核算。
2.2 建立高效的財政管理信息系統
財政管理信息系統是實行國庫集中收支制度的技術基礎,也是現代信息技術發展的最終結果。財政管理信息系統是財政管理的電子化和網絡化,一般包括預算編制系統和預算執行管理系統、收入管理系統、國庫現金管理系統、國庫收支賬務系統和債務管理系統等一系列信息網絡系統。通過這些管理系統,可以節省財政管理的時間,充分收集財政管理所需的資料,提高財政管理效率。在高效而健全的財政管理信息系統下,國庫集中收支制度才能最大程度地發揮效用。尤其是國庫收支的賬務系統和國庫支付管理系統,實質上就是國庫集中收支制度的組成部分。通過國庫收支的賬務系統,既可以克服集中收支、分散核算的缺點,又可以克服集中收支、集中核算的缺點,實現集中收支、集中核算與分散核算的有機結合。這種理想的模式下,既有利于國家對國庫資金收支逐筆管理審查,也有利于各行政事業單位對自身收支狀況的充分掌握和分析管理。
2.3 簡化行政事業單位辦事程序
財政國庫集中支付改革原則之一就是要方便單位用款,但很多單位普遍反映在預算指標的下達,用款計劃的申報、批復、支付手續方面還需要進一步規范和簡化。在簡化用款計劃編報手續方面,比如經常性支出預算可由支付中心按照均衡原則直接生成月度計劃并下達各行政事業單位,工資計劃由支付中心根據各行政事業單位應發工資數直接生成用款計劃,無需行政事業單位再層層上報,同時也減少了審批環節,這樣就可以大大簡化單位用款計劃的申報手續。行政事業單位的支付業務,尤其是授權支付業務,行政事業單位既要填寫財政授權支付憑證,又要填寫銀行支付結算票據,而且財政授權支付憑證只能在行政事業單位開設零余額賬戶的代理銀行辦理支付,手續繁瑣,給用款單位帶來不少麻煩。我們至少可以通過支付中心與各級行政事業單位、代理銀行之間的網絡支持,不再使用紙質授權支付憑證,實現與代理銀行網上數據的傳遞和支付,使行政事業單位用款更加及時、便利,同時還可以考慮與銀行協商,統一銀行支付票據,減少單位支付票據的使用數量。
2.4 建立健全監督制約機制
建立一個健全的監督制約機制是為了保證國庫資金的有效運用,其應該包括國庫部門自身的監督職能、國庫內部各相關部門之間的監督、國庫相關業務往來的外部監督;日常的監督和專業監督;事前監督、事中監督和事后監督。當然這些監督又是相互交叉的,具體地說,應健全國庫部門自身對國庫資金收支的監督職能尤其是國庫支付部門對國庫資金的運用應進行嚴格的逐筆審核制度;建立國庫管理部門與國庫出納部門的相互監督的內部控制制度:中央銀行應嚴格依照國庫支付機構的撥付指令行事,對商業銀行辦理財政支付清算業務進行嚴格監督;財政部門應對國庫資金運行全過程進行監控;政府審計部門應結合財政國庫管理制度,加強對國庫資金運行的外部監督;各級人民代表大會及其常務委員會也應嚴格履行自身職責,加強對國家預算和預算執行的外部監督;政府支出部門和供應商也應該具有對國庫資金的結算速度和效率進行監督義務。
總之,只要我們認真借鑒發達國家的國庫支付模式和改革進程,從機構設置、預算帳戶設置、預算體制改革著手,明確財政國庫內部機構職責,細化財政支出,完善財政管理信息系統,加強對國家預算執行的外部監督和政府支出部門內部監督,我國行政事業單位國庫集中支付改革一定能夠取得全面成功。
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