自20世紀七八十年代以來,我國財稅體制方面以調整收入分配關系為重點,進行了一系列改革探索,但在預算管理和財政國庫管理制度方面基本上沒有較大調整。隨著市場經濟深入發展和公共財政的建立健全,傳統財政國庫管理制度逐步顯露出諸多弊端,比如賬戶重復和分散設置,使得財政收支活動透明度差,財政管理和尖端難以順利開展,再如收入執行監管不嚴,財政收入流失嚴重,或者如財政收支信息反饋滯后,預算編制、預算執行、宏觀調控等缺乏相應的可靠性依據。基于國家和政府提出的推進財政預算管理制度改革的要求,也為了更好地實現國內財政國庫管理制度與國際接軌,我國應積極對現行財政國庫管理制度進行改革,建立和完善國庫集中收付制度,促進財政財務管理科學化、財政資金運行規范化、防范經濟腐敗有效化。
(二)我國國庫管理制度改革基本情況
從內容上分析,我國國庫管理制度改革主要圍繞國庫集中收付制度展開,具體上講,從國庫集中支付制度和收入收繳管理制度兩方面,由政府派任財政部門肩負設置國庫單一賬戶體系的責任,將所有財政性資金全部納入國庫單一賬戶體系內進行收繳、支付和管理。通過國庫單一賬戶體系,財政收入將直接繳入國庫,財政支出則以財政直接支付以及財政授權支付的方式,支付給商品及勞務供應者或者用款單位,對于未用的資金則全部保留到國庫單一賬戶上,仍由財政部門作為政府代表實行管理運作,以降低政府籌資成本,更為恰當地實施宏觀調控政策。
從支付方式和支付程序上分析,國庫集中支付制度立足于國庫單一賬戶體系,依托于良好的財政支付信息系統及銀行間實時清算系統,在所有事業單位需購買商品及支付勞務款項時,經事業單位提出申請、國庫集中支付機構審核,相關資金便通過單一賬戶體系支付給收款人;國庫集中支付的基本操作程序依次為,一套賬戶體系即國庫單一賬戶體系,兩種支付方式即國庫集中支付下的財政直接支付和財政授權支付,其中前者如工資支出、大宗服務及物品采購支出、大中型基本建設項目投資、大型修繕等,后者如未納入工資支出、物品及服務采購支出以及零星支出、工程采購支出等。
二、國庫管理改制下事業單位會計核算常見問題及成因
(一)我國國庫管理改制下事業單位會計核算的常見問題
在會計入賬依據方面,票據通用性差、票據供應渠道不統一、個別事業單位會計憑證不合會計檔案管理的要求,以及財政直接支付的資金未能及時傳遞,造成事業單位記賬時缺乏直接支付憑證等。在財務核算方面,有些事業單位核算方式不夠規范,特別是國庫管理制度改革后,負責資金收支的會計處理操作不熟練,導致事業單位在零余額用款額度、財政應返還額度等會計科目上核算方法失當,或者對零余額賬戶管理松散、使用不規范,以及國庫結余資金處理方法和原會計支付脫節等。在賬戶設置方面,事業單位保留賬戶的現象使得國庫集中支付制度實施有難度,有些事業單位多頭開戶,給資金管理帶來極大難題,或者陷入專項資金重復開戶、資金管理失調的困境,有少數事業單位甚至私設小金庫,單位內部資金監管嚴重失控。此外,國庫管理制度與會計制度、財務管理方面規定在銜接上也存在問題,尤其是國庫結余資金處理上和事業單位及國有建設單位財務管理規定出現斷點,會計核算問題較多。
(二)國庫管理改制下事業單位會計核算問題的原因
就當前事業單位會計核算方面的問題,其原因主要在于:
財務管理意識不強,即目前事業單位內部較大一部分人仍對國庫集中支付制度下的財政資金所有權和使用權及財務自主權等存有誤解,比如有些人認為國庫集中支付制度使財政部門享有財政資金使用和財務自主權,而事業單位則不具備相關權力;有些事業單位對新的財務管理模式和會計核算方式不適應或者有抵觸情緒,對于分散支付這一傳統支付方式,仍有較多事業單位難以及時轉變觀念,對國庫集中支付制度也缺乏有效性理解。
財會人員素質偏低,一方面分散支付方式實行已久,國庫集中支付方式較新且對現代技術要求較高,有些事業單位財務人員業務素質有待提高,比如財務制度及會計科目弄不懂,計算機操作不夠熟練,在對國家相關政策、法規制度、國庫集中支付相關政策和辦法執行過程中,業務能力較差;另一方面具體業務操作能力不高,特別是業務操作程序、會計電算化方面存在問題,這給國庫集中支付模式的開展造成較大難度。
預算編制不夠完善,根據國庫集中支付制度規定,事業單位應據年、月用款事宜制定詳細的用款計劃,尤其是分月用款計劃應作為辦理財政性資金支付的主要依據。在預算方案執行過程中,事業單位應依照不同資金性質比例,編制出精細化的預算內外資金用款計劃。國庫集中收付制度要求一套精準的預算體系,我國有些事業單位預算編制不規范、批復不及時、年度預算方案頻繁調整等現象,給國庫集中收付制度的具體實施平添諸多難度。預算基本框架不建立,預算編制中預算定額、支出標準缺少科學保證,預算金額勢必難以準確,比如支出科目中羅列水電費、招待費及其他費用等支出項目,預算編制金額、支出標準等必將很難有把握。
監管制度不健全,制度執行缺乏執行力,一則對事業單位銀行賬戶監管不嚴,傳統做法是將財政監督設定為資金監督,對事業單位銀行賬戶監督缺失,再加上財務監管制度難以防范資金管理風險,則經濟漏洞很難被堵住;二則監督機制不夠完善,財政資金支付上有一定風險,財政部門、預算單位、代理銀行是國庫集中支付的主要交易主體,財政部門應對各事業單位支出標準、支出范圍等進行科學的分析判斷,規避財政資金支出的常見風險,事業單位通過信息優勢、較小風險的實踐,盡可能剔除虛假收款賬戶,以及偽造、編造、虛假合同和申請等。
三、國庫管理改制下完善事業單位會計核算的有效措施
針對國庫管理制度改革背景下,事業單位會計核算方面存在的問題以及對應的原因,我國應積極著手事業單位會計核算的改進工作。
(一)規范事業單位財務會計制度
根據事業單位財務管理方面的法律法規,如《事業單位財務規則》、《財政資金支付管理辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》、《財政國庫管理制度改革試點方案》等,以及事業單位會計核算行為方面的法律法規,如《中華人民共和國會計法》、《財政資金支付管理辦法》、《事業單位會計制度》及《財政國庫管理制度改革試點方案》等,我國事業單位財務管理與會計核算應在合法性、便于規范操作、利于監督管理、方便用款、利于分級分類實施等原則下,逐步推進改善事業單位財務管理和會計核算制度。完善事業單位財務管理體系及會計核算體系,從會計科目設置、會計科目使用、會計清理結算與結賬、財務會計報表等方面規范事業單位會計核算,并加強單位財務預算管理和資金收支管理等。
(二)完善會計核算模式和手段
對于亟待解決的特定會計核算問題,事業單位應統一票據供應渠道,即在上級主管部門直接供應票據前提下,將票據在財政部門備案,使得財政部門可從源頭上嚴控事業單位收入,并將單位收入全部上繳國家財政。
規范事業單位會計科目設置,其包括一級科目、二級科目、三級科目或者其他必要的明細科目等;設立相應行業特殊性的會計科目,根據事業單位在財政全額撥款、差額補貼、自收自支等3種類型的分類,事業單位資金來源各有差異,收支的靈活性和多樣性決定著事業單位會計科目設置存在特殊性,并且將單位精神產品或勞務服務所需當期成本、費用完整地攤銷,還包括無形資產的計量和攤銷;各個行業事業單位還應制定相關規定,進行各個會計科目適用范圍及具體賬務處理的規范;清理整頓事業單位銀行賬戶,嚴格規范事業單位銀行開戶管理,據國庫集中支付改革要求,建立一套獨立的財政性資金存儲、支付、清算的賬戶體系,同時編制詳細的會計報表。
(三)加強財政管理
首先構建財政管理信息系統,借助于現代科學技術,加強網絡信息建設,促進信息共享,提升工作效率,以強大的技術水平支持國庫集中支付制度的運行,進一步完善支付系統,改進國庫集中支付入口及出口雙向服務;建立健全監督機制,加強財務監督檢查,既要保證事業單位內部支付工作制度化、高效化,又要建立起完善的國庫集中支付監督機制,大力推進財政國庫管理制度改革,改進財政直接支付和財政授權支付的后續監管機制。再者,深入開展配套改革,健全各項規章制度,抓緊制定和完善改革的配套制度辦法,全面推進財政其他支出管理制度改革;嚴格執行相關制度,提高財政資金安全運行效率。
主要參考文獻:
[1]劉建人.事業單位會計核算問題的幾點分析.活力,2009年第9期.
[2]張麗桂.縣級行政事業單位會計核算對策.現代商業,2008年第33期.
