與教育事業經費管理相比,科研經費管理過于粗放,這在近年來教育部對各大高校審計報告中有明確反映。可見,對科研經費管理的好壞,直接關系到科研項目的完成質量和科研水平的高效發揮,關系到科研人員申報項目的積極性以及高等院校的學術風氣、人才培養和學科建設工作,因此,加強高校科研經費管理工作刻不容緩。
一、高校科研經費管理現狀和原因分析
(一)科研評價機制不科學,重立項、輕管理現象普遍存在
一方面,許多高校把科研項目和經費作為考核科研管理和教師的重要指標,把科研項目同教師競爭關鍵崗、重點崗、職稱評定等緊密相連,造成科研人員想方設法去爭取科研項目的現象;由于科研人員缺少財務知識,所編制的項目預算經費不能全面、真實地反映科研實際所需的成本,造成預算編制與結題結算不相配,預算的編制僅僅是為了滿足爭取科研項目的需要。另一方面,有的高校對科研人員考評只認科研項目第一負責人,科研論文第一作者,致使科研人員在項目申報、成果報獎等方面缺乏團隊協作精神,導致科研人員松散孤立,申報項目規模小而數量多,科技含量不高,這不僅給項目管理和財務核算帶來諸多困難,而且這種科學研究方向的紛繁雜亂,制約了科研項目的做大做強,使得大團隊的跨學科聯合科技攻關受限,科研創新的學科優勢互補和交叉集成效應難以實現,影響了標志性重大科技成果的產出和核心技術的競爭優勢。
(二)科研經費管理制度不規范
首先,部分高校管理層對科研經費管理認識不足,未納入學校統一管理。通常是科研經費到賬后按規定比例提取管理費用后,其余經費由科研負責人自由支配,致使項目管理和經費管理相脫節。其次,科研經費管理制度不規范。盡管許多高校制定有詳盡的科研經費支出范圍和標準,但由于科研經費種類繁多,資金來源的多層次、多元化,尤其是在橫向經費管理方面,不容易被學校監督控制,導致科研經費管理規定執行乏力,利用科研項目圈錢、虛列轉撥或支出以套取科研經費的現象時有發生。
(三)科研經費支出結構不合理,成本難以計量
高校的科研人員大多是教學、科研雙肩挑,科研工作與教學活動有著密切聯系,用教學的材料作科研項目的實驗,或用縱向科研經費作橫向課題的實驗,使科研項目的成本難以準確計量;學校對從事科研所用的房屋、水電費、儀器設備使用費以及科研人員的工資、獎金等都不計入科研成本,而是從教育事業費中列支,無形中加大了教育事業費開支范圍。目前,科研經費管理中的“成本核算”,實際上是核算經費是否用完,至于將經費花在何處,用途是否與科研有關,科研、財務等部門缺乏協作審核;加之科研人員普遍認為科研項目是個人努力爭取來的,因而出現了科研經費支出無序性和隨意性,“專款未必專用”,而且支出結構也不盡合理。據山東省公布的2006年對所轄10所高校265個課題經費使用情況的審計報告發現,直接用于課題研究的費用開支僅占40.5%,而管理費用、人員經費開支等占近六成,可見,將科研經費轉化成為個人消費基金的現象成為當前高校科研經費管理的通病。
(四)科研項目結題不結賬現象較為普遍,結題資金處理不明晰
2 004年國家審計署的審計調查發現,有13所高等院校共17 000多個科研項目結題,但卻沒有按規定結賬,結存資金達3.6 9億元。同樣,陜西某高校2007年對本單位科研項目進行清查,清出結題項目305個,結存資金1,100多萬元,平均資金閑置率36.3%,而且發現結題項目時間跨度較大,有些可追溯到上個世紀80年代。這種“結題不結賬”,造成了大量科研經費閑置沉淀,使得課題中的許多固定資產未能得到及時清理,同時也給財務核算和項目管理帶來了一定難度。此外,高校對于結余經費處理也沒有明確規定,管理松懈,支出多為招待費、電話費以及與科研活動無關的差旅費等。
(五)科研資產管理混亂、設備利用率低下
高校利用科研經費購置的固定資產的管理,名義上由科研處、院所、財務處等部門共同管理,但在實際工作中共管缺位。一方面學校對固定資產管理混亂,出現資產登記不及時,或者有賬無物、有物無賬,資產的盤盈、盤虧及報廢等后續工作處理缺失;科研資產大多數由項目組保管使用,項目結題或者科研人員調動時,未按規定及時辦理資產交接手續,使大部分資產滯留在個人手中,物隨人走。另一方面,由于科研資金實行“專款專用”, 有些項目研究方向相同或相近者, 由于分屬不同院所或部門,科研儀器設備不能共享,造成科研設備(尤其是專用設備)重復購置,不僅占用了大量科研資金,而且設備利用率不高。另外,高校對科研成果轉化和形成的專利權、商標權、軟件等無形資產管理措施也非常薄弱,造成被侵權事件的發生和資產流失現象十分嚴重。
(六)科研項目資金流失嚴重
目前,高校科研項目資金來源主要由縱向、橫向和學校自籌專項三部分組成。縱向科研資金(無償性)和學校自籌專項按規定已納入教育事業管理范疇,對于橫向科研經費由于其來源的多樣性,有科研收入、有校企合作項目以及其他單位投資等等,大部分要以科技服務或科研成果作為投資回報,在管理上學校不易控制。諸如:有的課題組在校外設立公司,科研經費不入學校財務賬而直接轉入公司賬;有的將進入學校財務賬戶的科研資金以各種名義如合作、測試等方式轉移至校外;還有的利用學校資源、設備接受校外科研項目試驗等,造成科研資金直接或隱性流失嚴重。
(七)科研經費管理的監督機制不完善
目前,高校普遍存在科研經費管理監督檢查意識不強現象,缺少對科研經費結題審計和效益分析;尚未建立在經費監管下的科研項目績效考評指標體系,對科研項目技術水平與經費開支的綜合考核沒有開展,成為科研項目管理水平不高的重要原因之一。
此外,高校還存在科研經費使用中的“腐敗”現象。近年來,隨著科研項目和科研經費在評價一個大學、一個學科和一個學者科研實力中的權重越來越大,加之目前科研項目立項制度的不健全,許多高校出現了科研機構和科研人員千方百計“拉關系”、“走后門”和“跑項目”的不正常行為。在科研經費使用中,便會出現一些以專家招待與咨詢、專家鑒定和小型會議費等不同名目的變相行賄,造成了“錢權交易”的腐敗問題。
二、加強高校科研經費管理對策
隨著高等教育事業的蓬勃發展,高校承擔的科研項目數量呈現大幅增長趨勢,籌措的科研經費總量也不斷增長,科研經費已成為高等學校重要的經費來源之一。科研經費來源的多層次、多元化,給科研管理部門和財務核算部門帶來巨大沖擊,高校管理部門應與時俱進,努力探索和制訂一條適應高校發展的科研經費管理辦法,確保高校科研工作健康、持續發展。筆者認為,應從以下幾方面做起
(一)提高科研經費管理認識,不斷完善科研經費管理體制
高校科研、財務等部門要密切配合,加強財經法規宣傳力度,使學校管理層及項目負責人充分認識到規范科研經費管理的重要性,認識到高校科研經費是學校經費的重要組成部分,只要是通過學校或學校授權的有關職能部門與往來協作單位簽署的科研協議,并由學校提供必要條件的科研項目,其科研經費都應歸屬學校,而不是科研負責人個人經費。進一步明確學校科研、財務等部門及項目負責人在科研經費使用與管理中的職責和權限,不斷完善高校科研經費管理體制。
(二)完善科研經費預算管理,建立科研經費全成本核算制度
根據國家教財[2005]11號文《關于加強高校科研經費管理的若干意見》的有關規定,高校承擔的科研項目應納入學校統一管理,實行“課題組長負責制”,并對科研經費實行全面預算管理、全過程控制、全成本核算制度,使項目管理和預算管理相結合。根據科研項目性質和資金來源渠道的不同,實行科研經費的分類管理和核算,避免科研項目支出擠占高校日益緊張的事業經費,保證科研經費支出的合理性;嚴格控制科研項目經費的開支范圍和標準,與項目研究無關的支出堅決不予以報銷,國家明確禁止的消費項目嚴禁在科研經費中開支;建立科研經費審批權限制度,減少科研人員報賬的盲目性、隨意性,做到管而不死,活而不亂。
(三)加強科研資產管理,提高資產利用率
利用科研經費或結題經費購置的資產,按照國家和省級有關規定均屬國有資產,高校應按照固定資產管理辦法對其進行核算、管理和處置,以達到“統一管理,資源共享”的目標,避免資產的重復購置和閑置浪費。科研項目負責人應配合學校有關部門做好固定資產的登記、保管、維修、報損等工作,尤其是在項目結題時,應及時辦理資產的清理、移交、變更手續,謹防賬外資產的流失,提高資產利用率。此外,高校也必須重視無形資產的入賬管理。隨著科學技術市場的進一步發展,高校擁有的無形資產數量巨增,對學校的貢獻也越來越大,高校有關部門要及時出臺無形資產核算管理辦法,以便對無形資產進行有效的評估和管理。
(四)制定校內科研結算管理辦法,強化結題經費管理
國科發財字[2005]462號《關于嚴肅財經紀律 規范國家科技計劃課題經費使用和加強監管的通知》(通稱八大禁令)的第六條禁令明確規定:“嚴禁課題結題后不及時進行財務結算,長期掛賬報銷費用”。高校應根據單位實際情況制定內部科研經費結算管理辦法,明確科研課題的結賬時間和課題剩余經費的使用方向,項目負責人應嚴格執行科研合同,按規定及時結題。目前,多數高校對結余經費主要用于彌補學校科研支出和設立科研風險基金,高校也可以利用結余經費解決自主創新課題經費短缺問題,調動教師科研積極性,以市場和社會需求為導向,發揮已形成的學術優勢和資源優勢,構造新的科研平臺。 (五)利用現代網絡信息技術等先進手段, 建立健全科研經費核算和管理的監督約束機制
隨著科研經費來源的日益多層次、多元化,創新科研經費管理勢在必行。財務部門可以與網絡部門合作,針對科研經費財務管理的特點與需求,共同開發科研經費財務管理信息系統, 將財務專用系統中的數據轉化成科研人員能理解的語言,并通過網絡技術將預算執行情況及時反饋給科研人員,以便對科研經費財務信息進行實時動態查詢、統計、分析和管理,實現科研經費財務管理由結果控制轉變為過程控制。學校要根據財政部制定的有關內部會計控制規范,建立健全科研經費使用和管理的監督約束機制,加快校園數字化建設進程,諸如“校園一卡通”系統工程,努力構建以科研部門和財務部門為主管,資產管理部門、審計和行政監察部門參與的管理監督信息系統,實現職能部門之間數據共享,以達到管理環節的相互協調、相互依托、相互滲透,有效解決科研經費管理監督各環節部門銜接不夠、溝通不暢以及監督不到位問題。
(六)開展科研經費的結題審計和效益審計,完善科研項目的績效考評制度
課題結題審計是對科研經費預算執行情況進行監督的一種強有力手段。通過結題審計,可以發現問題,對癥下藥,從而對其他課題的經費使用產生約束力。前審計長李金華曾經提出:“我國今后的審計發展主要不是查處違法違規問題,而是開展效益審計。” 科研經費的使用效益如何,既是資金提供者所關注的重點,也是衡量高校科研工作成效的一個重要標志,因此,開展科研經費效益性審計也將是今后高校科研管理最有效的途徑之一。高校應進一步建立和完善科研項目的績效考評體系,從科研項目的國際國內技術水平、科技含量、經費開支方面等進行全面考核,對科研項目所取得的社會效益與經濟效益進行綜合評價,不斷增強科研競爭意識和服務社會意識。此外,還應按科研成果的獲獎情況制定相應的獎勵措施,鼓勵教師積極爭取更多的科研項目,以補充教學工作實踐性不足的缺陷,逐步完善科研成果轉化為社會生產力的機制,提高項目管理水平。●
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