內容提要：我國農村社會養老保險經過十多年來的發展積累了一些經驗，但也存在著許多難以克服的弊端，使養老保險制度長期處于低谷階段。為迅速改變這種被動局面，本文在分析我國農村社會養老保險制度現狀的基礎上，通過剖析現有制度運行低效的主要原因，提出了改進和完善的基本設想。
關鍵詞：農村養老保險 保險制度 保險基金 養老金
一、問題的提出
我國農村社會養老保險制度的試點始于20世紀80年代，養老保險制度的規范在90年代以后才真正開始。1991年2月民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，要求以縣為單位開展農村社會養老保險工作，自1992年1月1日起在全國公布實施。此后，農村社會養老保險工作逐步在全國各地推廣開來，1992年底已有3500萬農民參加養老保險。1995年10月19日國務院辦公廳轉發民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》，要求農村社會養老保險金的籌集采用：“以個人繳納為主, 集體補助為輔, 國家予以政策扶持”的基本原則。到1998年農村社會養老保險的發展達到高峰，年度農民參保人數已經接近500萬人，累計參保人數達到8025萬人，積累養老基金達到166.2億元。1998年以后，由于銀行存款利率的下降使得養老保險金的補償率下降，更重要的是養老保險金的繳納過高，而同期參保人員世紀能夠領到的養老金太少。以2003年為例，參保人員每年人均繳費的已經達到1590.36元，而同年度符合養老年齡和條件的農民人均可領到的養老金僅有492.15元，平均每月41.01元，使得農村社會養老保險的參保人數開始下降，到2003年下降到223.9萬人。為盡快改變這種落后局面，黨的“十六”以后，黨中央加大了解決“三農”問題的力度，并以黨中央、國務院的名義連續在2004年和2005年下發了關于農村問題的兩個“一號文”，各項農業政策逐步在農村落實，農民收入得到了大幅度提升，農民流失問題得到了很大程度的緩解，東部一些發達的地市開始恢復農村社會養老保險，但農村社會養老保險運行低效的根本并沒有得到。在這種情況下，分析農村社會養老保險低效的原因，找到相應的改善對策，具有十分的重要性和迫切性。
二、我國農村社會養老保險制度運行低效的成因分析
長期以來，我國農村由于受計劃經濟體制和傳統養兒防老觀念的影響，對現行以個人繳費為主，集體和國家補貼繳費為輔的社會養老保險制度認識不足，同時由于受多方面因素的影響，致使農村社會養老保險制度的實施長期處于低效運行狀態，在很大程度上制約著之一制度的發展，究其原因主要有以下幾個方面：
1、農村人口眾多，老年人比重過大。我國人口總數從1992年的117171萬人到2003年增加到129227萬人，其中農村人口由84996萬人下降76851萬人，農村人口占總人口的比率由72.54%下降59.47% 。根據我國第五次人口普查的結果：全國65歲以上的老年人口為8811萬，占總人口的6.96%，其中農村老年人口為5938萬，占全國老齡總人口的67.4%；隨著人民生活水平的提高，老年人的壽命不斷延長，由于計劃生育的原因，農村4-2-1式的家庭也在增多；雖然社會經濟的發展使農民的收入水平提高很快，但消費水平的同時提高和城鄉收入差距的加大，使農民實際的購買能力下降。另外，我國目前許多經濟不發達的農村地區，農民收入相對較低，還沒有產生參加養老保險的需求。
2、農民收入水平低，繳費壓力過大。長期以來我國農村人口眾多，城鄉農居民收入存在著一定的差距，隨著我國農村城市化和工業化程度的加深，農村人口出現了下降的趨勢，城鄉農居民收入確出現了加大的剪刀差。1990年農民人均收入686元，城市居民的人均收入為1510元，居民收入是農民收入的2.20倍；到2003年農民人均收入增長到2622元，城市居民人均收入為8472元，居民收入是農民收入的3.23倍。經過十多年的發展，我國城鄉差距不但沒有縮小，反而在不斷增加。如果按照城鄉固有的收入差距，農村社會養老保險繳費比率應保持在農民收入總額的15%以上，養老保險制度才會有效。以2003年的農民人均收入為例，每個農民每年需要繳納393.3元，每月繳納32.78元，這一繳費比率目前對大多的貧困農民來說是有困難的。
3、缺乏國家的財政支持和集體單位的配套交費。我國城鎮職工的基本養老保險實行強制行的繳費制度，個人繳納工資總額3%-8%，企業為參保職工配套繳納10%-15%，并且國家還要每年通過財政撥款增加養老保險基金。據全國社會保障基金理事會的統計，截至2004年12月31日，國家財政向城鎮職工的各種保險撥款累計額達1538.64億元，其中財政預算撥款1148.35億元，國有股減持收入261億元，彩票公益金收入129.28億元。國家財政撥入全國社會保障基金的資金主要是用于城鎮居民參加的各種保險，唯獨對農民參加的各種保險缺乏財政撥款。沒有國家財政資金的支持，農村的村級單位大多沒有獨立的資產和固定的收入，鄉鎮政府是通過財政資金撥款維持運行的。
4、養老基金的運營及管理不合理。長期以來，我國農村社會養老保險基金的增值主要依靠銀行存款、委托貸款、購買國債和財政補貼收入，只有少量基金參與股票或直接投資。由于管理不夠規范，管理費用和投資損失過高，很難保證農民養老基金的保值增值。2000年養老保險基金的對外投資收回本息有困難的占基金總額的6.39%，約為12.49億元，已確定不能收回的基金占基金總額的0.68%，約為1.33億元，年度管理費用為3%，約為5.87億元；2003年我國農村社會養老保險基金的投資收益為7.6019億元，不算投資損失，只計管理費用和其他支出的費用合計就高達7.2065億元。沒有集體和國家的資金支持，農民自己繳費形成的養老保險基金又無法實現增值。因此，農村社會養老保險制度的低效具有必然性。
5、銀行利率的持續遞減。我國1993年銀行存款利率為10.9%，在農村養老保險制度推行初期的有效運行，主要是由于銀行利率較高的緣故。1997年以后銀行先后8次調低息，2002年銀行存款利率下降到1.98%，這段時間我國農村社會養老保險制度推行困難，運行低效主要是銀行利率下調的原因。2004年我國開始上調利息，由上年度的1.98%調高到2.25%，這對改革我國農村社會養老保險制度極為有利。
6、養老保險金的發放標準過低。根據《中國勞動統計年鑒》的統計，2003年我國農村參保人員223.9萬人，其中鄉鎮企業參保人員139.7萬人，累計參保人數5428萬人，當年領取養老金的參保人員共有197.6萬人，人均每月領取養老金只有40元。如果扣除鄉鎮企業職工的參保人數和相應的養老保險基金，只計算農村農民的繳費和養老金的發放，按照現行的農村養老保險實施辦法，農民的參保年齡為20-60歲，分2,4,6,8,┅,20十檔繳費，若每月繳費2元，十年后參保農民每月僅能夠領到4.7元的養老金，15年后每月也只有9.9元，這樣的養老保險制度是不可能從根本上解決農民養老問題的。
7、缺乏法律、法規的保護。到目前為止，我國農村社會養老保險制度只是依據民政部門制定的《縣級農村社會養老保險基本方案》和國務院轉發民政部制定的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套交費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定，這也注定了農村社會養老保險制度的低效性。要徹底改變這種現象，就必須要通過立法的形式來約束和強制性地執行農村社會養老保險制度，并把相關的事項通過法律化的予以規定，利用法律、和法規來保證農村社會養老保險制度的合理、有效、持續性地運行。
三、改進和完善我國農村社會養老保險制度的對策
我國農村社會養老保險會隨著農民收入的提高而最終得到徹底解決，但這一制度的推行是一項復雜的系統工程，為降低風險、提高效率和效果，必須要進行科學地規劃和管理。為徹底改變我國農村社會養老保險制度存在的弊端，不斷提高起運行效果，我們以科學、有效、創新為原則對現行的農村社會養老保險制度作以下改革設想：
1、財政支農費用中增加農村社會養老保險的補貼資金。我國財政用于農業的資金主要有：支農支出、農業基本建設支出、農業科技三項費用、農村救濟費四項。隨著社會經濟的發展，國家財政的支農經費增長很快，由1992年的376.02億元， 2003年增加到1754.45億元。其中支農支出由269.02億元增加到1134.86億元，農業基本建設支出由85億元增加到527.36億元，農業科技三項費用由3億元增加到12.42億元，農村救濟費由18.9億元增加到79.8億元。2004年各級財政補貼城鎮職工基本養老保險基金614億元，其中中央財政522億元，地方財政92億元，就是沒有農村社會養老保險的補貼資金，這是不合理的。因此，建議在財政支農支出中增加農村社會養老保險補貼支出，補貼資金的數額根據農村養老保險基金的繳納情況、農民收入的增加情況、養老保險基金的增值情況以及其他的意外損失情況等確定，主要起引導農村養老保險工作的開展，給農民參保增加信心，也有利于社會安定以及縮小城鄉差別等。
2、減免的部分農業稅轉變為農村社會養老保險基金。我國農業的稅種主要有農業稅和農業特產稅兩種形式，其中農業稅是主要形式，由7%的主稅和20%的附加合成，綜合稅率為8.4%，是地方財政收入的主要來源。2003年我國農村繳納農業稅9849.98億元，農業特產稅89.60億元，分別占地方財政收入的45.36%和0.41%。為解決“三農”問題，黨中央從2004年起開始有計劃地降低農業稅稅率，全國免征農業稅的省、自治區、直轄市達到25個，對11個糧食主產區降低農業稅稅率3個百分點，其余省份降低1個百分點，計劃五年內取消農業稅。為使農村社會養老保險問題順利恢復，有效地運行，在減免農業稅的過程中，可以按照法定的程序或地方政府的名義把減免的農業稅的一部分強制性地轉變為農民養老保險基金，根據一定的標準和方法，分層次地記錄到參保農民的個人賬戶，以減少農民參加養老保險的負擔。
3、允許農民以產品或勞務抵支養老保險金。我國農村的商品經濟發展相對落后，農民以土地為本，以農產品作為收入的主要形式，農業稅是以農產品的形式繳納的，在農村以農產品作為一般等價的現象還很普遍。因此，目前階段應該允許農民用所生產和經營的農產品繳納養老保險金。在實施用農副產品抵繳農村社會養老金的活動中，必須要對抵繳產品的種類、范圍、數量、質量等做出具體規定，并應對所繳納的產品進行合理的定價，以體現公平性。另外，對實施以產品抵稅的地區和期間也應做出規定，這種做法只是過渡時期短期使用的一種形式，應在適當的時間和地點逐步取消。
4、建立農民養老保險的動態賬戶。隨著經濟體制改革的深入和社會經濟的發展，我國工業化和城市化的進程不斷加速，農民的流動性也必然會隨之加強。因此，在設計我國農村社會養老保險模式的過程中，應充分考慮農民流動的特點，設立農民養老保險的動態個人賬戶，無論參保農民流入那里都會根據所在單位的性質和特點增加個人賬戶的養老基金。對不同類型的參保農民實施一個體系、兩種制度，把農村各類企業從業人員和進入本地的農民工，納入城鎮企業職工基本養老保險，把純農人員納入農村基本養老保險，通過動態個人賬戶把流動農民的養老保險繳費統一起來，根據個人賬戶的狀況進行養老金發放。
5、允許農民實行土地權投保。在我國農業的發展過程中，耕種農民具有減少的趨勢，主要原因是由于土地耕種的規模化和工業化、城市化過程中的土地占用被征，另外土地所有者的死亡也會產生土地所有權的更迭，同時也會使得持地農民減少。2004年我國農村人均耕地減少到1.43畝，不到世界平均水平的一半，這對于以土地為生的農民來說產生了巨大的威脅。為解決這些具體問題，就應該建立地農民以土地換保障的制度。對于通過出租、委托經營貨代理經營土地的農民，可以由土地使用者按照國家和地方政府的規定或雙方約定代其繳納養老保險金；對于出售土地的農民，可以一次性得到補償并取得養老保險年金；對于無償將土地贈與子女或他人的農民可視不同情況而定，對其中的失去勞動能力者，應由土地的使用者代為繳納部分或全部養老保險金。
6、建立贊助基金。我國的支農和扶貧都建立了專用基金，對促進農民脫貧致富起到了一定效果。借鑒這一經驗，根據農村經濟發展極不平衡的狀況，建立農村社會養老保險贊助基金。制定相應的政策，鼓勵國內外的企業、鄉鎮企業、城市居民中的高收入階層、以及先富裕起來的農民等對貧困地區的農民贊助部分養老保險金，促進農村社會養老保險的發展。
四、結論
我國農村社會養老保險制度的改革和完善是一項長期的系統工程，需要黨和國家以及社會各界的關心、有關部門的領導和光大農民的積極參與。本文在對我國農村社會養老保險制度進行充分調查、研究的基礎上，從我國國情和農村的實際情況出發，借鑒國外的先進經驗，本著“科學、有效、創新”的原則，在詳細分析我國農村社會養老保險制度運行低效主要成因的基礎上，提出了改進與完善我國農村社會養老保險制度的基本設想。這些設想不是憑空想象的，而是符合我國農村社會養老保險實際的改進建議，只是其中的一些想法可能與我國目前的某些制度和規定不相一致，需要各級領導的關心和重視，在條件允許的情況下逐步地實施。這些做法的實施必將會逐步克服我國農村社會養老保險制度的現有弊端，促進我國農村社會養老保險制度的有效運行。
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作者簡介 孫 濤（1959-）：男，山東泰安人，南京航空航天大學經濟與管理學院副教授，管理學博士，長期從事會計學和財務管理學的教學與研究工作，主持、參加省部級以上科研項目十六項，其中六項獲省部級二、三等獎，出版著作三部、教材四部，發表論文六十多篇。
作者：孫濤 文章來源：南京航空航天大學會計學系
