摘要：成都市金牛去財政局實施部門預算改革已經四個多年頭了，四年來部門預算改革取得了一定的成就，積累了相應的改革經驗，但是在實施部門預算改革過程中仍存在很多值得探討的問題。我們在對金牛區財政局的部門預算改革調研之后，總結出一定的成就和不足，給出了相應的完善措施。
關鍵詞：部門預算 總量控制 專項資金
我國財政部于1999年9月20日下發了《關于改進2000年中央預算編制的通知》，提出從2000年起試編部門預算。2000年2月底，財政部代表國務院向全國人大提交2000年中央預算草案和教育部、農業部、科技部、勞動和社會保障部四個試點部門的部門預算，獲得全國人大的批準。從此，部門預算正式步入中國歷史舞臺。
一、部門預算的一般理論
（一）部門預算的含義
所謂部門預算，就是由各部門根據其職能和社會發展的需要，統一編制反映
本部門所有收入和支出的預算。一是將部門作為預算編制的基礎單位，取消財政與部門的中間環節，財政預算從部門編起，從基礎單位編起；二是財政預算落實到每一個具體的部門，預算管理以部門為依托，改變財政資金按性質歸口管理的做法，財政將各類不同性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門；三是“部門”本身要有嚴格的資質要求，限定那些與財政直接發生經費領撥關系的一級會計預算單位為預算部門。
部門預算是全面的預算。即通常說的一個部門一本帳，部門的全部收入，包
括預算內外收入，事業收入，以及其他合法資金，都是財政資源，都應統籌安排，綜合平衡，全面、完整地納入預算。
部門預算是細化的預算。遵循零基預算原則，正常經費取消基數加增長的傳統做法，逐步建立科學規范的定額體系；專項經費要有依據、有認證、有目標、有具體內容，逐步建立有利于績效考核的項目支出預算體系；而對于政府采購項目要有對應的采購預算。
部門預算有利于部門與財政共同理財。部門側重于根據單位職責和工作計劃，按照預算定額和項目支出編制要求，測算出部門預算要求數額，并按財政下達的控制數具體安排支出項目；財政側重于根據財力和各部門匯總的經費總需求，綜合平衡，總量控制，并在預算編制過程中加強業務指導。因此，部門預算的編制時間要提早，留足時間以待預算銜接、論證和決策安排。
部門預算有利于規范管理，增強預算約束力。除必要的機動財力外，財政不層層預留機動數，盡可能年初一次性分配到具體支出項目。預算經人大審議通過后，具有法定約束力，不得隨意調整追加。
(二)部門預算在財政管理中的作用
由上述可知，部門預算的本質特征在于以下兩點：
一是綜合性。預算綜合反映部門預算內外收入，事業收入以及其它合法收入，實現了部門公共資源的統一，從微觀基礎上保證了預算總量控制目標的實現，也有利于提高財政透明度。待國庫支付改革到位后，預算有望實現流量收入和存量財力的統一，將結余資金納入年度財政運營中，提高財政資源的集中度，打破財政資金的部門分割，提高財政部門支出總量控制的能力。
二是科學性。部門預算是零基預算，零基作為一種理念甚于作為一種支出測算方法。作為一種方法而言，任何支出的測算都要建立在真實可靠的歷史數據基礎上，完全的零基是不可能的，但作為一種理念，可以激勵人們努力改進預算技術，更加真實合理地測算支出，并將其與部門功能所應產生績效接合起來就能極大地增強預算的科學性，從而扭轉當前預算博弈中財政部門的被動局面，為優化財政資源配置、調整財政支出結構打開空間，提升預算的配置效率。
預算本質上是財政支出管理的工具，其最終目標是促進政府特定財政經濟政策的實現。作為良好預算管理的追求，有三個關鍵性目標：一是總量控制，嚴格控制財政總量的核心是支出總量；二是配置效率，將有限的財力在眾多部門和項目間合理配置；三是營運效率，爭取以最低的投入獲得既定的產出。而部門預算的本質特征則正是要促進財政管理總量控制和配置效率的實現。
二、金牛區實行部門預算的現狀
從2005年金牛區各部門預算執行情況來看，預算約束力明顯增強，追加預算都在財政調整預算控制范圍之內，部門預算總體運行情況良好，體現了部門預算的內在特點，在一定程度上達到了良好部門預算管理所追求的目標。
（一）在編制部門預算時，嚴格按功能分配資金，同時嘗試著進行政府采購預算編制，最大限度的保證總量控制的目標。
1、金牛區財政局于2004年7月開始布置2005年部門預算編制工作，嚴格按《預算法》的規定在人大審議通過后一月內批復部門預算。1月份，部門預算已經區人大批準，并批復到各單位。在編制部門預算的“一下”過程中，財政局結合自身財力情況以及根據各部門的功能下達預算控制數，在一定程度上控制了一些部門超出實際需要的預算。
2、金牛區財政局率先在全市進行政府采購的預算編制，在編制部門預算時，嚴格按省財政廳2004年量化考核的要求，將各預算單位需要使用專項經費進行統一采購的公用物品、工程建設及勞務類支出全部納入部門預算編制范圍。這樣一方面擴大了區政府采購規模，另一方面使部門預算更趨完善科學，同時也使我們能夠在總量上比較好的控制政府采購的支出。
3、加強了預算外支出的管理。根據2005年預算情況看，金牛區在納入部門預算管理的72家區級部門中，其中年初預算安排為64990萬元，上半年追加安排12701萬元，上半年追加預算占全年預算的19.54%。
（二）部門預算的資金結構合理，在一定程度上保證了資金的配置效率，使得有限的財力在眾多的部門和項目間合理的配置。
1、金牛區在2005年度的財政資金的使用上，總體體現了集中財力保重點，支持經濟與社會協調發展。上半年的資金支出中，在統籌安排保重點方面，繼續加大投入基礎設施建設3559萬元（占8.38%）、城市維護費用3606萬元（占8.49%）、文教衛生支出7552萬元（占17.78%）、社會保障支出1280萬元（占3.01%）、社會穩定支出8419萬元（占19.82%），支出結構繼續向公共財政方向傾斜。
另外，與2004年預算相比，在城市建設、管理維護方面，2005年預算增加21.06%，主要體現加大基礎設施建設和高科技園區基礎設施建設；在科學和教育支出方面，2005年預算分別增加58.81%和15.7%；在社會保障支出方面，兩年的預算支出大致持平；在社會穩定支出方面，2005年預算增加25.32%。同時，財政資金逐步退出公共財政領域，減少了在技術改造、技術創新等項目的預算。
2、金牛區在資金分配上堅持優先安排和重點保障相結合的原則。一方面，區財政優先考慮社會保障支出，堅持執政為民的理財思想。從維護社會穩定大局出發，對涉及社會穩定的社會保障支出，如下崗職工基本生活保障金、城市居民最低生活保障金、困難企業軍轉干部解困資金和退役士兵安置費、離休人員醫療統籌費、公務員醫療補助、革命傷殘軍人和軍隊移交地方安排的離退休人員醫療費等在預算安排上予以重點安排。
另一方面，堅持保重點的原則，增加對重點項目的投入。2005年區級財政預算內用于教育、科技等項目的投入，都有了較大幅度的增長。此外，對列入區級2005年重點項目的，在編制部門預算時給予了充分的論證和資金保障。
3、在編制部門預算時，努力保證專項資金的需要。在實行零基預算，確定總支出規模的前提下，著力保證各項專項支出的安排。區財政多次召開專題調研，對各部門單位上報的專項申請逐項過堂，對已完成的一次性專項，予以剔除，并根據專項工作性質和資金需求，重新測算審定項目，做到有保有壓，在財力緊張的情況下，突出保證重點項目。
三、金牛區實施部門預算所存在的問題
實施部門預算四年來，由于沒有成功的經驗可以借鑒，可以說這是一項開創性的工作、歷史性的預算改革，所以雖然金牛區財政局在預算編制過程和執行過程中投入了大量的人力物力進行摸索和研究，但是仍然碰到一些比較復雜的問題和困難。而正是這些問題和困難的存在，影響了部門預算改革的成效，不能很好的達到部門預算管理所要求的目標。
（一）預算外資金的存在、專項資金缺乏考核以及政府采購預算操作困難影響了部門預算的總量控制目標。
1、部門預算要求全面反映每個部門的資金收支全貌，但金牛區的部門預算長期以來只是反映預算內資金收支活動的預算，而沒有包括預算外資金、單位經營性收入、上級補助收入等方面資金收支的預算內容，形成預算內、外資金“兩張皮”現象。
另外，從預算執行情況看，預算追加較多，根據2005年1-6月的預算執行情況，我們看到在14個科目中，1-6月追加數占年初預算數超過50%的有6個科目只多；2005年年初區財政預算支出為65005萬元，實際支出為85000萬元左右，追加數為預算數的30%左右。由于預算調整絕大多數為追加預算，追加的頻繁性和無規律性對年初部門預算編制造成強烈的沖擊，使預算的剛性不能得以體現從而導致部門發揮部門預算的優勢、降低了預算的質量，也為以后實行績效預算改革增加了困難。而且由于經常性的追加預算導致了部門支出總量不容易控制，從而導致難以控制財政總量
2、專項資金有效監督和考核機制亟待加強，專項支出的預算編制尚未建立完整的科學評審機制。長期以來，在專項支出預算方面的做法是：先由財政切塊分配資金，再由各部門將資金分解落實到具體項目或執行單位，很多項目并未經過專家審定和招標，成為預算管理的薄弱環節。在實行部門預算后無論是主管部門還是財政部門都缺乏項目預算管理的經驗，沒有一套行之有效的管理辦法。由于項目管理是一項政策性和技術性都很強的工作，還沒有建立起規范的項目審核程序和績效評估辦法。使得項目預算的編制仍存在較大主觀隨意性，而且在沒有建立起符合要求的項目庫和一套科學的評估體系下，有一些部門人為地通過專項支出而獲得同過其他渠道而無法獲得的資金。同時，項目庫缺少科學的評審機制就會出現“多立項多要錢”、各部門都爭著上項目的情況，從而降低財政支出的效益，使項目預算的管理流于形式。
由于以上之原因，我們通過統計分析發現，從2002年開始金牛區的專項資金增長幅度驚人：2002年金牛區專項資金支出為900萬，到了2003年達到1200萬，而今年達到了創記錄的1900萬，也就是說三年來金牛區的專項資金支出翻了一番多，與此同時我們卻無法對增長如此之快的專項資金支出進行有效的監督和考核，很難說在此之上會不會形成新的腐敗的溫床或者是財政資金的嚴重浪費。由此，我們認為目前在專項資金管理上，以下工作還有待加強：一是專項資金使用效率無法準確掌握，專款專用的日常考核制度不健全，部門在專項經費的使用上存在模糊概念；二是財政對專項資金使用無法了解和控制進度，節約難以實現；三是部分專項資金未以項目或具體工作為載體，經費核實困難。
3、政府采購預算還需強化。2005年首次實施政府采購預算編制，走在了全市的前列，但從采購預算執行情況來看，出現了編制之初未考慮到的問題。首先是采購預算編制略顯超前，不能切實反映當年的采購計劃和規模，同時單位思維及操作沒同步跟上，給我們編制采購預算造成一定難度；其次是采購預算遇到調整時程序略顯復雜，主要表現在調整時候需要交涉的部門比較多，部門協調要花去比較長的時間，同時由于是進行集中采購，因此采購預算編制所費時間比較長。
（二）財政與部門之間的關系難以理順，在部門預算缺乏監督和績效考核機制、各部門都在盡力爭取資金的情況下很難做到資金的高效率配置。
1、一些部門的既得利益在實行部門預算編制時受到一定的損失。因為在傳統的單一功能預算編制方式下，從中央到地方主管部門具有二次分配權，而實行部門預算后預算由下級單位自己編制，失去了二次分配的權利從而觸及了一些部門的既得利益，使原來支出成本較高的部門，經費下降幅度較大，因此部門在編制預算的時候積極性不高，抱有抵觸情緒。
從金牛區具體情況看，一是目前的部門預算主要是依靠部門來編制，財政部門只是在主管部門上報預算的基礎上，根據財力狀況酌情壓縮匯總，客觀上造成了以部門意見為轉移的局面。二是由于職能和分工不同，財政部門難以準確了解主管部門真實的資金需求。從金牛區編報2005年部門預算的情況看，多數主管部門上報數明顯高于實際需求數，也即“預算饑餓”。
2、目前，人大審議部門預算的時間比較短，只能對預算進行總體性、一般性審查。部門預算的透明度不高，公眾參與度比較低。公眾對預算的了解不夠具體、詳細，僅僅限于媒體登載的預算報告內容，因此我們認為目前的部門預算是缺乏監督的。
而且，我國的財政工作長期以來存在重收入、重分配而對支出效果比較忽視的問題。在預算中只強調要勤儉節約、少花錢多辦事，但并沒有一種機制來審核這事是否必須要辦，老百姓需要政府辦的究竟是什么事情，以及財政資金支出以后是否達到了預期的目標。也就是說現在部門預算編制質量的評價機制是缺乏的，特別是項目支出預算尚沒建立有效的績效考核、追蹤問效機制，因此，資金的配置失去效率也就在所難免。
四、完善部門預算編制的對策
金牛區部門預算實施已有四個年頭，取得了初步的管理經驗，部門預算的觀念和意識也已深入人心，從執行的效果看成效顯著，受到區級各部門的普遍認可。
但是，我們也看到在實施部門預算改革過程中確實存在一些問題?？偟恼f來這些問題的根源基本上同出一轍，那就是部門預算改革觸動了各個部門自身的利益，由此在實行部門預算改革也是各部門與財政、與預算改革的一個博弈的過程。如果要進一步深化和規范部門預算，達到改革的目的，我們認為可以從以下幾個方面進行完善。
（一）深化編制內容和編審方式，有效地進行財政資金的總量控制。
1、預算編制中長期化，有效減少預算追加。編制預算不僅要立足于當前的實際情況，兼顧安排好當年的部門預算，而且還應該著眼于國家和部門的長遠目標，編制中長期預算，實現真正的滾動預算，這樣可以達到對預算總量控制的事前控制目標。中長期預算包括了兩年或兩年以上的開支需求的預算決策。結合金牛區目前情況，在現有條件下，可以考慮根據區里經濟發展計劃、經濟政策發展目標、財政收支狀況及發展趨勢，分別政策性因素、經濟性因素和管理性因素，對以后年度的收支預算按資金使用功能的分類進行預測，先試編三年的中長期部門預算，即在編制第N年預算時，同時編制N+1年和N+2年的部門預算，到了N年時可以在編制第N=3年預算的同時結合第N年的財政運行狀況和實際需要對已經編制好的第N+1年的預算進行調增和調減。這樣不但有利于當前年度財政資金的總量控制也為以后年度財政資金的控制打下了一定的基礎，同時還可以使得我們的部門預算編制更加系統，具有前瞻性，有效地控制了追加預算，也為核創資金的使用效率創造了條件。
2、統籌考慮部門各種資金，改變只編制預算內經費預算的做法，全面編制綜合財政預算，完整地反映預算內外財政收支狀況，做到收支結合、統籌安排，達到既能調動部門積極性，同時又能節約財政資金的效果。對于預算外資金的管理與改革,第一，應該深化收支兩條線改革，在收入管理方面，將各部門的預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預算管理；在支出管理方面，部門預算要全面反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況，財政部門要合理核定支出標準,并按標準供給經費。第二，預算外資金收繳制度進行改革實行收繳分離一是取消現行各執收單位開設的各類預算外資金財政匯繳專戶，該賬戶只能用于預算外收入收繳，不得用于執收單位的支出。同時，取消原對一些單位實行的預算外收入按一定比例留用、不上繳專戶的管理辦法。二是對預算外資金匯繳專戶實行零余額管理.預算外資金財政匯繳專戶的收繳清算業務，由財政部門按規定程序委托代理銀行辦理，每日由代理銀行通過資金匯劃清算系統將繳入預算外資金財政匯繳專戶的資金，全部劃轉到預算外資金財政專戶，實行零余額管理。
3、對項目實施零基預算和績效預算，達到對專項資金的有效監控。在實施過程中應由區財政部門牽頭，根據部門事業發展計劃和上級有關配套政策，在對部門的項目支出需求進行科學充分的可能性論證和嚴格審核的基礎上，按輕重緩急的順序分類排序，建立項目庫。專項支出預算管理要突出三個重點：一是建立滾動項目庫，項目庫分為部門需求項目庫和財政備選項目庫，以增強部門工作的前瞻性和預算安排的合理性；二是確定項目排序原則，強調重點建設項目和重點公共財政項目優先安排，其他項目根據輕重緩急、擇優遴選排序。三是制定項目申報文本。項目在申報時，必須按照統一的格式填報項目申報文本并附相關材料，有明確的項目目標、組織實施計劃和科學合理的項目預算，并經過充分的研究和論證。同時對其實施進行績效考評，追蹤問效。建立全區收入預算體系。通過建立各項稅費收入測算模型，根據相關因素科學編制收入預算，做到以收定支，收支平衡。
4、強化政府采購預算，有效地控制采購預算的總支出。政府采購預算是開展政府采購工作的基礎和重要環節。在深化推進部門預算的過程中，要抓緊完善政府采購預算編制辦法，在簡化采購流程，提高采購效率，規范采購行為的基礎上，積極探索，逐步擴大政府采購的規模和范圍，力爭使所有政府采購活動都納入預算，建立健全科學的政府采購預算機制。
（二）完善預算執行的管理和監督體系，提高財政資金的配置和運營效率。
1、提高定額的科學化程度和范圍，完善部門預算管理系統，合理地調配資金。要采取科學化定額管理，第一需要通過對部門更細致、更有效的調查，準確掌握預算單位的各項基礎數據；通過深化國庫單一帳戶制度改革，準確掌握部門的各項收入情況，為科學、合理的制定定額標準奠定一個扎實的基礎。第二是實現資產實物定額與預算撥款定額的有機結合。隨著今后預算單位占有資產情況統計的進展，定額的制定要逐步向資產實物定額與預算撥款定額結合的方向轉變。凡涉及物耗的定額，應建立對物耗標準的合理定額之上，使定額標準更符合預算單位工作的實際，切實提高預算分配的科學性。
同時，我區應在已建成的預算管理系統的基礎上，運用現代化信息技術，進一步健全一個集基礎信息管理、預算編審、預算指標、總預算會計賬務處理、預算執行監測分析、工資發放管理于一體的計算機信息管理系統，充分利用電子政務網平臺，逐步實現財務管理自動化。
2、轉變資金使用觀念，提高部門節支積極性?？v觀近幾年部門預算執行情況，各項專項資金全部申請撥付到位，用款單位專項資金列支基本無剩余，專項結余占預算總額比例微乎其微。但是結合實際情況分析，各專項使用效率和用途并未按照預算編制達到預期效果。針對這種現狀，建議財政啟動專項資金使用績效獎勵機制，從預算編制直至預算結余進行績效考核，對專項達到工作效果同時專項有結余的用款單位，可將專項結余以一定比例轉為辦公經費供單位第二年自由支配，從而提高用款單位節約專項資金，提高專項資金使用效率。
3、在預算的安排、執行及追加追減方面，建立一套完善的運作體系。堅持預算編制、執行、監督相分離的原則，完善人大、審計、財政、對用款部門預算資金申請、使用的監督職能和作用。改進向人代會報告的形式。目前向人代會只是匯報功能預算，建議改為匯報部門預算和功能預算，以部門預算為主的形式。在此基礎上，再進一步擴展報告內容，將涉及區委、區政府工作重點的部門重大項目可行性研究報告，一并提請審議。部門預算要對公眾公開，要讓公眾通過不同的渠道，及時了解政府的預算政策和資金去向，以利于監督部門各項工作的有效落實。建立項目支出預算績效考評制度，探索試行績效預算。編制績效預算應該在對專項資金進行最終問效的基礎上，對項目支出預算進行績效考核，建立項目支出預算績效考評制度。
本文為西南財經大學財稅學院與成都市金牛區財政局合作調研課題的階段性成果。
作者：王勇 文章來源：西南財經大學研究生部
