摘要：公共資金的績效審計是世界各國政府審計發展的方向，文章從我國公共資金績效審計的發展和現狀入手，深刻分析了目前開展公共資金績效審計面臨的突出問題和難點，提出了我國開展績效審計的對策。
關鍵詞：公共資金；績效審計
績效審計作為一種獨立的審計類型，通過對財政資金使用情況的微觀審計和深入分析，揭露影響財政資金使用效益的突出問題，特別是國有資產損失、浪費、流失等重大問題，對規范政府行為、減少財政資金損失、提高財政資金使用效率均具有重要的意義。
一、我國公共資金績效審計發展現狀
我國在20世紀80年代審計機關成立初期，曾經探索過適合國情的效益審計路子，90年代以后審計機關主要開展的是“合規性、合法性和真實性”審計，審計署在2006-2010年審計工作發展規劃時提出了“全面推進效益審計，促進轉變經濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果……”。目前審計機關的大量資源仍集中用于財政財務收支審計領域，關于績效審計（審計機關目前仍使用“效益審計”一詞）是作為進行探索的高層次的目標來提出的。國家審計機關雖然開展了一些帶有績效審計色彩的“效益”審計工作，目前“績效審計”未形成一種機制，對公共績效審計問題討論者多，實踐者少。
二、目前我國公共資金績效審計存在的問題和難點
國外開展績效審計已經20-30年了，他們的績效審計建立在比較扎實的工作基礎上，如政府預算管理相對成熟、法律制度相對完善、政府職責相對明確等。而效益審計是在經濟體制改革的過程中提出的，因而其開展面臨著一些突出問題和難點。
（一）對績效審計的認識欠缺
長期以來，我們所進行的財政財務收支審計都是重在揭露問題，查處違紀違規行為，對如何把握效益審計缺乏科學、宏觀、精確的定位。我國理論界對績效審計有兩種認識上的誤區：一種認為經濟效益只是對于企業領域而言，而對政府部門和非盈利組織機構不存在經濟效益的問題，因此，我國政府審計也就無需進行績效審計。另一種認為我國會計基礎等原因導致政府審計工作的重點是真實性審計，開展績效審計會妨礙真實性審計。
（二）公共財政制度尚未建立
按照市場失靈理論，政府的活動范圍應限于公共領域。但在我國，從中央到地方的公共財政制度尚未完全建立起來，政府職能中還有相當部分是組織經濟建設，財政支出中用于經濟建設的比重還很大。公共財政體制的不完善，使得政府審計對財政收支的效果性審計力度不夠，重點仍集中在財政收支的真實性和合法性審計方面，這也就從根本上制約了我國政府績效審計的發展。
（三）效益評價標準體系還沒有建立
由于國家審計涉及社會經濟活動的各個行業、部門、單位和城鎮居民，各項資金的效益實現過程和表現形式不同，使得效益審計評價的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準尺度難以統一。改革開放以來，有關部門先后出臺了對企業經營成果的考核指標。但是對于政府公共部門的績效審計，目前尚無一個明確的規范，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也有績效審計方面的準則性質的可操作性指導文件，導致政府績效審計難以深入。
（四）目前的行政型審計體制制約績效審計的開展
現行的審計監督體制是行政型模式，實質上是一種政府自己使用公共財產同時又反過來審自己的關系。首先，一些地方政府領導法制觀念淡薄，怕揭露問題影響政績，因而干預審計機關依法揭露和處理預算執行中存在的問題，特別是當審計查出問題涉及到中央與地方利益關系時，往往從本地區利益出發，隱瞞事實真相，輕描淡寫；其次，由于審計部門受本級政府領導，經費、干部的管理權在地方，削弱了各級審計部門對各級政府財政的績效審計和監督作用。這正是制約我國審計部門有效開展績效審計的一個重要的體制性誘因。
（五）績效審計的法律制度建設滯后
目前我國還沒有形成一套完整法規體系適用于績效審計，已出臺的法律、法規中涉及績效審計的內容較少。據了解，全國僅有少數地方審計機關，如深圳的《深圳經濟特區審計監督條例》、湖南省的《湖南省審計監督條例》引入了績效審計的概念。從各國績效審計的發展來看，凡是績效審計開展得比較好的國家都較早地制定和頒布了績效審計準則及相關的規范，如英國1983年議會就通過了《國家審計法》。因此，盡快制訂出一整套獨立的績效審計法規體系，是我國大力開展績效審計和實現依法審計所必須解決的一大問題。
（六）審計人員素質尚難以勝任績效審計要求
績效審計屬于難度較高的審計，專業性和綜合性都比較強，審計技術與方法更加復雜，審計人員只具備財經、審計方面的知識是不夠的，還需要通曉經濟管理和工程等多方面的知識。目前績效審計人員缺乏評價政府工作績效的意識、知識及技術技能，難以形成中肯的審計結論。
三、提升績效審計的對策和建議
（一）進一步提高對績效審計的認識
我國國民經濟發展中長期存在的高速度、低效益問題、經濟活動中存在的大量嚴重違紀違規、違紀問題，帶給國民經濟嚴重的后果和危害。開展績效審計，是經濟發展的要求，也是審計機關的審計使命。盡管在我國開展績效審計存在著這樣或那樣的困難，但是不能讓這些困難羈絆人們前進的步伐。因此，要加大開展績效審計的宣傳力度，使人們從思想上認識到開展績效審計的必要性和重要性。
（二）建立科學的政府績效體系
政府績效審計應當由各級審計機關粗放零散的審計形式轉變為統一組織的集約化、機制化的政府績效審計體系，從具體項目入手，建立個性化的效益評價標準。不同的政府部門有不同的行政職能，不同的專項資金有不同的專項目標。要結合專項資金的立項要求，調研項目執行中的相關環節，進行深入的成本效益分析，在與被審計單位有關人員及專家共同協商的基礎上，編制項目資金的效益評價標準，編制一項，完善一項，逐步把一個部門全部專項資金評價體系建立起來。
（三）改革目前的審計體制
從發展的眼光看，目前隸屬國務院的政府審計體制必將過渡到立法型或獨立型的國家審計體制，徹底解決因審計的獨立性得不到保證而產生問題的根源。建議改革現行行政型模式為立法型模式的審計體制，設立審計院，向全國人大常委會負責并報告工作。審計機關作為獨立的經濟監督者，對各級政府及其所管轄部門和單位的經濟活動進行監督，這樣，審計機關與政府行政機構完全剝離，審計機關作為獨立的經濟者——人民代表大會的委托者，對被監督者——各級政府部門的經濟活動進行監督，真正體現政府績效審計“政府花錢，人民監督”的本質和執行與監督相分離的原則，改變現行審計體制的內部監督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，使政府績效審計成為真正意義上的外部監督。
（四）加強績效審計立法
依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規的形式把效益審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。當前各級審計機關應通過宣傳績效審計試點成果和經驗等方式，引起政府、人大的重視，積極推動績效審計的法規建設，實現政府績效審計的規范化、制度化、法制化。
（五）提高審計人員素質
提高審計人員素質可以從以下方面著手：第一，提高審計人員的政策理解水平。既要把握宏觀經濟政策，又要把握微觀經濟政策，從而掌握審計工作方向。第二，提高審計人員的法律知識水平。第三，提高審計人員的行政管理知識水平。政府的經濟活動帶有強烈的行政管理色彩，這就要求從事政府績效審計的人員要了解行政管理的相關知識，把握現代行政管理過程中帶有規律性的東西，加強理論修養，提高分析問題的能力。第四，提高審計人員的審計技術水平。政府績效審計內容復雜、難度大，計算機應用技術的掌握和對政府行政管理、財政管理電腦軟件的了解是從事政府績效審計人員應具備的基本技能。
參考文獻：
1、高存弟,史維.政府審計的發展趨勢[J].審計研究,2003(3).
2、邢俊芳.效益審計中國模式探索[M].中國財政經濟出版社,2005.
