作者：杜存明
上海會計2002.6
當前財政部門會計監督中的執法困惑與反思
杜存明
自新《會計法》實施以來，各地財政部門依據法律賦予的職責權限，積極實施以保證會計信息真實。完整為重點的會計監督檢查工作。《企業財務會計報告條例》、《企業會計制度》和《財政部門實施會計監督辦法》（下稱《監督辦法》）等法規、規章相繼發布，更是為加大會計監督力度提供充分的執法依據。然而，財政部門在當前執法實踐中面臨著若干困惑，值得人們深入探討。
困惑之一：違法會計行為案件檢舉誰、立案更難？財政部門對社會舉報的違法會計行為案件適用審查立案程序，對其他來源的案件則直接立案。根據《監督辦法》第38條規定，對舉報材料審查內容主要是“違法事實是否清楚”、“證據是否確鑿”。這種規定似不切實際，往往出現“檢舉難、立案更難”現象。
要求財政部門對社會檢舉持謹慎態度固然重要，但不能過分要求檢舉人事先將違法事實查個水落石出，再提供確鑿的證據；何況僅憑書面審查未經檢查組調查之前，哪個立案人員又能斷言檢舉材料事清據鑿。倘若真的如此，組織檢查組調查取證這一程序的必要性如何，值得考慮。
嚴格審查的舉報立案程序不僅與檢查組調查程序無法銜接，與審理程序也無法銜接，因為《監督辦法》第46條指出審理人員對違法事實不清、證據不充分的檢查組調查材料還可以中止審理，再作補充。針對同類情況，《醫療機構監督管理行政處罰程序》、《出版管理行政處罰實施辦法》等有關部門規章均規定“舉報有據”或“經審核基本屬實”則應及時立案。
因此，為了有效指導會計執法實踐，筆者建議可考慮刪去《監督辦法》第38條規定；同時鑒于《會計法》對罰款的適用均強調“可以”一詞，對第39條第3項立案條件中“當事人的違法會計行為依法應當給予行政處罰。”宜修改為“當事人的違法會計行為依法應當或者可似給予行政處罰。”
困惑之二：會計監督檢查中發現的一些違法會計行為能不能依法處罰？
根據《監督辦法》第59條規定，評判會計行為違法與否的標準是《會計法》有關法律、會計行政法規和國家統一的會計制度，據此監督檢查，財政部門可以發現大量違法會計行為。隨著國家統一會計制度的構建健全，許多違法會計行為諸如或有損失事項未充分披露、不正當計提資產減值準備、未按規定健全內部稽核制度等等屢禁不止，但目前無法從《會計法》列舉式罰則模式上找到行政處罰的適用依據。故國家立法今后亟待填補“有準則無罰則”之類會計法制中的缺漏。
困惑之三：同一會計行為違反不同法律、行政法規，財政部門和其他執法部門可以在各自職權范圍內分別處罰嗎？
由于會計信息是國家有關經濟信息統計、稅收、財政、審計、金融監管、證券監管等方面的基礎信息。國家在有關立法中對會計行為都提出一些要求，同一會計行為觸犯不同法律、行政法規的情形比較普遍。這種法條競合的案件往往成為財政部門的執法難點。《會計法》第49條規定：“違反本法規定，同時違反其他法律規定的，由有關部門在各自職權范圍內依法進行處罰。”《企業財務會計報告條例》第43條對同時違反其他法律、行政法規之情形也做出類似規定。過于簡單的處理規定通常在普法時被人們注釋成有關部門應各司其職，各負其責，不能互相推諉，但當執法部門對法條竟會的某些違法案件分別處罰時，又與《行政處罰法》上的“一事不再罰”原則、《會計法》第42條對“另有規定的，依照有關法律的規定辦理”原則發生一定程度上的沖突。為了理順不同執法部門之間的關系，有效懲治法條竟會的違法會計行為，筆者建議今后立法增加執法協調制度，既包括執法部門之間的雙向協商機制，也包括由同級人民政府法制部門協調的管轄溝通機制。在執法實踐中，應注意以下幾個具體原則：
第一，執法部門對同一當事人同一違法會計行為不得給予兩次以上罰款。
第二，對一般違法會計行為，既有《會計法》的一般罰則又有其他法律的特別罰則，依照《會計法》第42條規定由其他法律授權的部門辦理。
第三，有關法律、行政法規對同一違法會計行為規定不同種類的處罰，執法部門依照《會計法》第49條規定行使各自職權。
困惑之四：當事人逾期不申請行政復議又不履行行政處罰決定的，財政部門即可申請人民法院強制執行嗎？
《監督辦法》第55條規定，當事人逾期不申請行政復議或者不提起行政訴訟又不履行行政處罰決定的，由作出行政處罰決定的財政部門申請人民法院強制執行。據此執法，財政部門可能遇到困惑。例如，某公司因偽造會計帳簿被財政部門罰款2萬元，該公司自接到處罰決定書之日起2個月內既不履行也不申請復議，財政部門這時申請當地法院強制執行，法院卻告知本案雖超過復議申請期，但未滿一般法定起訴期（3個月），暫緩立案執行。根據我國《行政訴論法》第66條規定，當事人對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。最高人民法院2000年3月10日起施行的《關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第88條也規定，行政機關申請人民法院強制執行應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起 180日內提出。為適應行政訴訟上述規定，筆者建議將《監督辦法》第55條中“或者”一詞修改為“也”，此類規定在《城市規劃法》第42條、《稅收征收管理法》第56條和《廣告法》第48條中均可查證。
困惑之五：當事人不繳罰款和加處罰款就無權申范行政復議或提起行政訴訟嗎？
《監督辦法》第56條第2款規定“當事人對加處罰款有異議的，應當先繳納罰款和因逾期繳納罰款所加處的罰款，再依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”財政部門對到期不交罰款的當事人加處罰款，源于《行政處罰法》第50條規定，目的是間接強制和督促當事人及時履行法律義務。但是，倘若當事人到期不履行罰款和加處的罰款，即使在法定的復議申請期限和起訴期限內，也剝奪其復議申請權和行政起訴權，則這在《行政處罰法》、《行政復議法》《行政訴訟法》和《會計法》中都找不到任何立法依據。部門規章不是保障當事人實現申訴、控告國家機關之憲法權利，而是設置前置障礙，這本身違反《立法法》有關規定；縱然勉強操作，也給法院帶來難題，因為法院對行政案件立案審理不能直接適用沒有法律、法規依據的規章制度。為了保障當事人有機會尋求法律救濟，促進會計監督法治化，國家財政部門應當重新研討此項《監督辦法》。
（作者單位：江蘇省常熟高等專科學校）
