作者：[國斌 季澤]
我國國家審計體制的改革一直是學術界重點研究的課題，許多學者提出了不同的構想。典型的觀點如下：第一種，改現行行政模式的國家審計體制為立法模式，在立法模式下實行省以下審計機關的垂直領導（項俊波 ２００１）；第二種，國家審計機構仍隸屬于國務院，但改地方審計機構的雙重領導體制為單一垂直領導體制（吳聯生 ２００２）；第三種，建立一種國家審計機關擁有司法地位和相應的法律監督權、地方審計機關由省級直管的新型國家審計制度（李齊輝等 ２００１）；第四種，采取漸進改良的方式對現行行政型審計體制進行改革，現行體制下國家審計機關向政府負責并報告審計結果，同時接受政府委托向人民代表大會報告工作，改革后，審計機關接受政府領導，向政府和人民代表大會報告工作（尹平 ２００１）；第五種，認為目前的這種國家審計體制是符合我國國情的，能夠達到預設目標；我國的國家審計體制是與我國的政治體制相適應的，有其自身的優越性和先進性。本文認為，應該改我國目前的行政型國家審計體制為立法型，對省以下地方審計機關實行垂直領導。
一、地方審計機關實行雙重領導存在弊端
首先，從現行體制上看，國家審計機關隸屬于政府，使得委托者、獨立經濟監督者、公共資產管理者之間的審計關系不順，影響了國家審計的獨立性。
我國《憲法》規定國家的一切權力屬于人民。廣大人民通過全國和地方各級人民代表大會行使權力，人民代表大會監督各級行政機關，監督的核心是預算執行和財政收支情況。我國《審計法》第四條規定，國務院和縣級以上的地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。政府向人民代表大會提出的審計工作報告實際上是由審計機關代擬的，并由審計機關代作報告。這種監督與被監督的關系很不順。眾所周知，中央預決算和地方各級政府的財政預決算的批準權和監督權均在本級人民代表大會，而具體執行這項經濟監督工作的國家審計機關卻隸屬于政府。本該“政府花錢，人民監督”，現在卻是“政府花錢，自己監督”；本該獨立于公共資產管理者的獨立經濟監督者卻參與了管理活動。很顯然，目前這種審計監督是事實上的內部監督，不但國家審計機關的嚴格執法很容易受到政府的干擾，而且連國家審計的審計重點和方向都取決于政府的需要，不能在客觀上保證審計組織的獨立性。獨立性不強正是行政型國家審計體制的根本缺陷。
其次，從實際情況來看，地方審計機關的雙重領導體制造成了地方審計機關獨立性的缺失，影響了地方審計機關依法履行自己的職責。從地方審計機關人事任命方面看，正職領導人由本級人民政府提名，本級人民代表大會常務委員會決定任免；副職領導人由本級人民政府任免。很顯然，地方審計機關組成人員對政府的依賴性也會影響地方審計機關執法的獨立性、公正性。
二、國家審計體制向立法模式轉變的可行性
首先，我國市場經濟體制的建立和不斷完善為國家審計體制的這種轉變提供了經濟基礎。市場經濟的建立和政企職能的徹底分開為建立“小政府、大社會”管理模式奠定了基礎，也為我國審計體制的轉變提供了經濟基礎。經濟體制的改革使得政府從原來的直接管理和領導國民經濟的任務中解放出來，主要做好宏觀調控，用好預算資金。這在客觀上就需要對政府的經濟行為進行監督評價，促使政府更好地履行自己的受托責任。政府預算的執行不僅要合法合規，更重要的是要經濟有效，講究效果。這種監督和評價是應由國家審計機關專職進行的，但在目前這種國家審計機關隸屬于政府本身的情況下，顯然不能保證客觀公正。因此，有必要把國家審計機關從政府中獨立出來，歸屬人民代表大會，以對政府的經濟行為進行有效監督。
其次，社會主義民主政治的不斷發展是將我國國家審計體制由行政型向立法型轉變的深層動力。我國《憲法》規定，一切權力屬于人民。人民委托政府來管理公共財產，那么人民就有權力對國家事務和人民財產的管理進行監督。但由于我國傳統思想的影響，行政權力至上的觀點還有很大市場，人們在行為上“從權而不從法”的現象也比較普遍。正是基于這種現實，許多學者認為將國家審計機關隸屬于國務院是一項比隸屬于全國人民代表大會更優的安排。但是我們認為，隨著我國社會主義民主政治建設進程的不斷加快，人民主權和人民代表大會權力至上的觀點必將為人們所接受。作為最高權力機關的全國人民代表大會對其執行機關國務院的監督也會越來越落到實處，真正做到政府的意愿代表人民的意愿，政府的行為符合人民的利益。在這種情況下，就有必要使國家審計機關脫離國務院的領導而直接對全國人民代表大會負責，使國家審計成為人民代表大會對各級政府及其管理部門的經濟行為進行監督的有效手段，真正理順委托者、獨立經濟監督者和公共資產管理者之間的關系。將我國國家審計體制由行政模式轉變為立法模式，不僅是完善我國經濟監督制度的一項重大改革，而且是完善我國人民代表大會制度、完善我國政治體制的一項重大改革。
