作者：[齊煒]
面對今年春季突然爆發(fā)的“非典”疫情，我國公共財政初步發(fā)揮了其職能作用。短短一個月，公共財政被驟然推向前臺，政府啟動了一系列財政應(yīng)急措施。無論是政策的出臺，還是資金的劃撥，公共財政的職能都得到充分的發(fā)揮。但是，隨著政策的陸續(xù)出臺，問題也逐漸顯現(xiàn)出來。正如有關(guān)官員所言：“此次‘非典’疫情突如其來，使財政支出結(jié)構(gòu)性問題暴露無遺。比如，‘非典’使中國醫(yī)療防疫控制體系的不完善以及醫(yī)療設(shè)施嚴(yán)重不足等問題顯現(xiàn)出來，說明過去我們過分強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)，而忽視了衛(wèi)生體系的同步完善，財政在這方面的投入偏少。”突發(fā)的“非典”疫情，暴露了我們政府在提供公共產(chǎn)品上的“軟肋”，控制這一疫情迫切需要國家和地方各級財政更多轉(zhuǎn)向公共財政并固化這一職能。
目前，我國政府與市場的分工還不十分明確，各級政府在財政資金的具體安排上仍然沒有完全擺脫舊的財政模式，政府支出改革相對滯后，各項支出的比重雖然產(chǎn)生了一定的變化，但仍只是數(shù)量的變化，而沒有發(fā)生質(zhì)的改變。更何況各種不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和實際需要，盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模，用財政資金大搞所謂“形象工程”或“政績工程”的現(xiàn)象仍然存在，使原本應(yīng)投入到公共產(chǎn)品領(lǐng)域的財政資金欠賬越來越多。僅以公共衛(wèi)生事業(yè)為例，支持公共衛(wèi)生事業(yè)的財政政策在應(yīng)對“非典”如此短的時期內(nèi)密集出現(xiàn)，此前并不多見。當(dāng)我們對諸多拉動經(jīng)濟增長的財政政策習(xí)以為常時，幾十億投入公共衛(wèi)生部門的資金顯得尤為突出。
改革開放后我國公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展相對滯后，甚至在一些領(lǐng)域出現(xiàn)倒退現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國衛(wèi)生支出的增長慢于經(jīng)濟增長和財政支出的增長。１９８０年國家預(yù)算衛(wèi)生支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為１．１％，到２００２年下降到０．８％。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計，１９９９年我國人均政府衛(wèi)生開支在１９１個成員國中僅排１４１位。而按照世界銀行公布的１９９０ ～ １９９５年政府公共衛(wèi)生支出占國民生產(chǎn)總值的比重統(tǒng)計，低收入國家平均為１．５％，中等收入國家平均為４．３％，高收入國家平均為６．９％。可以粗略估算，我國財政用于公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的支出如果能夠達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的１．５％是比較理想的。這就要求財政的該項支出要在目前基礎(chǔ)上翻一番。
從防治“非典”透視我國的公共財政，可以預(yù)見，財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整將會加快，加速財政從一些非政府資本有能力進入也會經(jīng)營很好的領(lǐng)域中退出，專注于教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會保障、救災(zāi)救濟、扶貧等公共事業(yè)，公共財政體制的建立及完善將因“非典”而提速。
如何進一步完善公共財政體制呢？筆者認(rèn)為，公共財政的根本點應(yīng)當(dāng)在于它的公共性，即：市場能干的，政府和財政就不要去干；市場不能干的，但市場又需要的，政府和財政就應(yīng)當(dāng)去干。公共財政的立足點應(yīng)當(dāng)是非市場盈利性，即公共財政活動范圍應(yīng)立足于非市場競爭領(lǐng)域，以社會利益為活動目的，從事非盈利性活動，不介入一般競爭性領(lǐng)域。
今后我國的財政管理中應(yīng)當(dāng)著重解決以下問題：①在財政資金安排上優(yōu)化結(jié)構(gòu)，保證經(jīng)濟增長與社會發(fā)展。從一般意義上講，公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護等是典型的公共產(chǎn)品，良好而充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是經(jīng)濟健康有序運行和持續(xù)增長的基礎(chǔ)和保證。協(xié)調(diào)好財政資金用于“預(yù)防”和“治療”方面的關(guān)系。從我國財政資金的使用上看，依然存在著重“治療”輕“預(yù)防”的問題。當(dāng)前反映出來的我國缺乏規(guī)范化、制度化的有效的公共安全應(yīng)對機制，正是長期以來財政資金在“預(yù)防”方面投入過少造成的。②解決我國長期存在的財政“越位”與“缺位”問題。更多的資金用于生產(chǎn)建設(shè)，導(dǎo)致了財政在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的“缺位”，致使像公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護等典型的公共產(chǎn)品由于資金不足而發(fā)展嚴(yán)重滯后。公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護等方面的工作是防范社會危機、保證社會穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)增長的基礎(chǔ)性工作，是財政應(yīng)首先予以保證的。③在抵御公共風(fēng)險方面應(yīng)形成法制化的財政保障機制。從防治“非典”的經(jīng)驗看，公共財政應(yīng)對公共安全危機的財政保障機制表現(xiàn)在兩個方面：一是建立在危機發(fā)生時財政資金使用的法制化規(guī)定；二是在財政機制上形成吸引民間資金進入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成經(jīng)常性的社會捐贈、贊助機制和規(guī)范有序的民間資金使用機制。④對公用事業(yè)的市場取向改革進行反思，重新界定公用事業(yè)改革和發(fā)展中的財政責(zé)任。應(yīng)當(dāng)從政府責(zé)任的公共財政職能的角度、從滿足社會公共需要的層面界定在支持公用事業(yè)發(fā)展方面的財政責(zé)任，科學(xué)地確定公用事業(yè)的職責(zé)，合理地設(shè)置公用事業(yè)的機構(gòu)、人員，保證經(jīng)費供應(yīng)。
