在我國現(xiàn)行的相關制度中，至今沒有“政府會計”這個名稱，反映政府收支狀況、資金使用情況的是“預算會計”。相比較而言，預算會計沒有完整地把政府受托管理的公共資源、資產(chǎn)以及政府債權(quán)債務的情況等納入會計核算和報告范圍，也就是說，政府的“家底”還不能完整地摸清，這顯然不利于加強政府財政財務管理，提高財政透明度，實現(xiàn)財政管理的科學化、精細化。因此，有必要加快推進政府會計改革，建一個完整的政府“賬本”。
單純實行預算會計制度面臨的問題
我國自改革開放以來，預算會計經(jīng)過多次改革，取得很大成就，形成了包括財政總預算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計和基本建設單位會計，以及參與預算執(zhí)行的國庫會計和收入征解會計等在內(nèi)的制度體系。但是與國際上先進的政府會計管理發(fā)展狀況和趨勢相比較，我國政府會計管理尚未突破預算會計管理范疇，面臨單純實行預算會計制度的種種弊端。
其一，核算管理范圍窄，難以全面反映政府資金運動。單純的預算會計制度僅能夠反映年度預算收支，無法完整反映政府資產(chǎn)和負債的全貌，對于一些政府投資形成的股權(quán)、產(chǎn)權(quán)、政府債權(quán)、債務等資產(chǎn)負債項目還沒有或者沒有完全納入會計核算范圍。對政府財政能力和財政責任的“家底”不清。
其二，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的政府會計制度和準則體系。預算會計制度雖然經(jīng)過改革初步形成體系，但仍存在各個單項制度內(nèi)容相互交叉，一些重要的會計原則和要求分散在單項制度之中，未能形成有機整體，已滯后于部門預算、國庫集中收付等財政改革的步伐。同時，為政府財務報告服務的政府會計準則體系也尚未建立。
其三，缺乏政府財務報告制度。以預算會計為基礎的財政決算和行政事業(yè)單位財務決算只能反映當年財政財務收支的部分信息，缺乏將政府作為整體、全面反映政府財政財務收支和資產(chǎn)負債情況的政府財務報告。
因此，建立一套能全面準確反映政府資產(chǎn)、負債情況以及政府運行效果的政府會計管理體系成為必要，加快推進我國政府會計改革已是大勢所趨、勢在必行。
以漸進式方式推進我國政府會計改革
政府會計是上世紀80年代以來市場經(jīng)濟國家開始實行的政府財務會計管理體系，它是在對政府及其組成單位使用財政資金進行預算會計核算的基礎上，將所有政府單位作為一個履行受托責任（受納稅人委托）的整體，對其擁有的公共資源和承擔的公共責任，進行全面的資產(chǎn)負債核算管理，并向公眾提供財務報告。
據(jù)了解，目前國際上先進的政府會計管理體系一般具有三個基本特征：一是實行規(guī)范統(tǒng)一的政府會計制度和會計準則。所有政府單位使用的政府性資金和管理的政府性資產(chǎn)，所有的政府活動形成的政府資源和政府責任，都要納入政府會計的核算和管理，并考核使用效益。二是為政府宏觀經(jīng)濟管理提供完整的政府會計信息。適應在市場經(jīng)濟條件下政府功能的要求，在采用不同程度的權(quán)責發(fā)生制基礎上，全面、準確、及時反映政府預算執(zhí)行情況，反映政府的各類財政經(jīng)濟活動的內(nèi)容、狀況和變化趨勢，反映政府財政的可持續(xù)性，為宏觀經(jīng)濟管理提供可靠的信息基礎和手段。三是實行政府財務報告制度。由財政部門代表政府制定發(fā)布政府綜合年度財務報告，披露政府預算執(zhí)行情況、財務能力和財務責任狀況，提高信息透明度，強化政府資產(chǎn)和負債的管理責任，建立健全完善的監(jiān)督制約機制。
近年來，我國加大了對政府會計改革的研究，“十一五”規(guī)劃明確提出要推進政府會計改革。但由于這項改革涉及面廣，政策性、專業(yè)性和技術(shù)性很強，推進改革又是一項龐雜的系統(tǒng)工程，因此這項改革要直面諸多挑戰(zhàn)。
有關人士分析說，由于歷史原因，我國的政府單位劃分范圍比較復雜，包括行政單位、事業(yè)單位、建設單位等。如何對這些單位進行劃分，按照什么標準進行劃分，哪些界定為政府單位，都是政府會計改革所必需妥善解決的問題。此外，現(xiàn)行預算會計制度存在多套會計制度并存而且相互交叉的問題，如何對現(xiàn)行會計制度進行整合，最終形成一套系統(tǒng)完整,適用于所有政府單位的政府會計準則和制度體系，工作量和難度都相當大。因此，推進政府會計改革應采取漸進式的改革思路，按照“總體規(guī)劃，先易后難，重點突破，逐步推進”的原則，重點研究解決界定政府單位范圍、構(gòu)建政府年度財務報告制度、建立政府會計制度和準則、確定實施權(quán)責發(fā)生制的程度以及政府會計改革的相關配套措施等問題。
盡快在重點問題上形成共識
為加快推進政府會計改革，財政部國庫司近年來舉辦了多次研討會，希望在改革的一些重點問題上盡快形成共識。與會專家著重就以下幾個問題進行了交流和探討，并在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上提出了真知灼見。
關于政府會計目標。專家指出，我國各級人大立法機構(gòu)、政府監(jiān)督機構(gòu)、政府職能管理部門、社會公眾、納稅人、政府債權(quán)人以及其他利益相關方，都是政府會計信息使用者。因此，我國政府會計總體目標不僅要反映政府履行受托責任情況，還要反映有助于決策的信息。具體目標應包括三個：一是提供有助于使用者了解和評價政府預算執(zhí)行情況的信息；二是提供有助于了解和評價政府財務狀況的信息；三是提供有助于評價政府的服務能力、成本和成果的信息。同時，政府會計目標應分階段，逐步實現(xiàn)。現(xiàn)階段政府會計目標應以服務于預算管理為主，主要反映預算執(zhí)行情況和政府財務狀況，為科學合理地配置資源和加強預算管理服務。
關于政府會計主體。專家認為，事業(yè)單位改革雖與政府會計主體界定問題有一定關系，但不應讓政府會計改革受制于事業(yè)單位改革，可以結(jié)合現(xiàn)行預算會計制度管理現(xiàn)狀，采取一種相對簡單并具有操作性的方法來確定，凡是納入部門預算管理的事業(yè)單位，無論其是哪類性質(zhì)，都應作為政府會計主體，遵循政府會計準則和制度的規(guī)定。
關于政府會計核算基礎。專家普遍認同漸進式引入權(quán)責發(fā)生制的思路，認為提供反映政府財務狀況的信息不宜一步到位，可以在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上，分階段、分步驟、分項目應用權(quán)責發(fā)生制，逐步擴大政府資產(chǎn)負債報告范圍，不斷豐富政府財務狀況信息。具體來說，可先對容易確認和計量的政府現(xiàn)金資產(chǎn)、政府顯性債務等資產(chǎn)負債項目采用權(quán)責發(fā)生制報告，待條件成熟時，再研究對固定資產(chǎn)、政府應收稅款、基礎設施、養(yǎng)老金負債、或有負債等確認和計量較為復雜的項目采用權(quán)責發(fā)生制進行報告。
關于政府會計與預算會計的關系。專家建議，從我國政府會計改革方向和現(xiàn)階段相關條件看，我國應在保持提供現(xiàn)金制基礎預算收支執(zhí)行信息的同時，逐步建立政府財務會計體系，引入權(quán)責發(fā)生制基礎，全面反映政府資產(chǎn)負債等財務狀況，為財政可持續(xù)發(fā)展和宏觀調(diào)控服務。在政府會計相關制度設計上，應區(qū)分財務會計和預算會計，分別設立財務會計要素和預算會計要素，其中財務會計要素相當于國外政府財務報表要素，主要包括資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、費用和凈變動，在具體要素定義上可借鑒國際公共部門會計準則對政府財務報表要素的定義；預算會計要素主要包括預算收入、預算支出和預算結(jié)余。財務會計以權(quán)責發(fā)生制為基礎，主要提供政府資產(chǎn)負債信息和財務收支信息；預算會計以現(xiàn)金制為基礎，主要反映預算收支執(zhí)行情況信息。
關于政府財務報告。專家認為，從政府會計改革長遠發(fā)展看，我國政府財務報表主要應包括三張表：財務狀況表、財務業(yè)績表和預算收支執(zhí)行情況表。其中，財務狀況表和財務業(yè)績表基于權(quán)責發(fā)生制基礎編制；預算收支執(zhí)行情況表基于現(xiàn)金制基礎編制，以保證政府財務信息的全面性和完整性，從而為中長期財政發(fā)展、宏觀調(diào)控和政府績效管理提供信息支持。編制政府財務報表在具體實施上可以考慮分步走，近期應在完善預算收支執(zhí)行情況表的基礎上，優(yōu)先考慮編制政府財務狀況表，充分反映政府資產(chǎn)負債方面的信息，待信息系統(tǒng)、人員培訓等條件逐步具備時，再考慮編制財務業(yè)績表。
有關人士指出，國內(nèi)外專家就涉及政府會計準則核心內(nèi)容的重大原則問題進行研討，有助于加快推進政府會計改革，盡快在我國建立完整的政府“賬本”，以全面、完整、準確地反映政府財務狀況、運營情況和履行受托責任情況的政府會計管理體系，為財政管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控服務。
