金華電業局 余立軍
2008年6月28日，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布了《企業內部控制基本規范》（以下簡稱《內控規范》）。《內控規范》從2009年7月1日先在上市公司范圍內施行，鼓勵非上市的其他大中型企業執行。這個被譽為中國版的“薩班斯法案”出臺，將對我國企業內部控制體系建設帶來深遠的影響。
現代內部審計在完善公司治理、防范管理風險、改進內部控制等方面發揮著重要的作用。2002年，美國安然、世界通信等公司的財務欺詐案件發生之后，美國國會出臺了《2002年公眾公司會計改革和投資者保護法案》（又名薩班斯法案）。該法案的“404條款”對內部控制體系的建設提出了嚴格的要求。當前，我國的內部審計工作正處在全面轉型的起步階段，國家電網公司和浙江省電力公司也明確提出“強化內部審計監督，實現審計工作由查錯糾弊向績效型、風險型審計轉變”的具體要求。《內控規范》的頒布與實施，必將會對公司系統的內部審計工作轉型產生積極的影響。
一、科學界定內部控制內涵，奠定內部審計工作基礎
內部控制是現代公司管理的重要手段，也是現代內部審計發展的基礎。最初，我們對內部控制的認識僅僅停留在會計部門內部不相容職務相分離的崗位牽制。直到2001年6月，財政部發布了《內部會計控制規范基本規范》及其具體規范，才對內部控制才有了更全面的理解。該規范將內部控制擴大到了單位內部涉及會計工作的所有部門和人員，涵蓋了單位內部涉及會計工作的各項經濟業務。但這一規范所考慮的會計控制僅僅是企業內部控制的一部分，雖然這部分很重要，但是還不全面。近期發布的《內控規范》首次科學界定了內部控制的內涵，將內部控制由狹義的會計專業控制提升為廣義的企業層面控制。該規范稱內部控制是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的，旨在實現控制目標的過程。內部控制的目標是合理保證企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略。
《內控規范》統籌構建了內部控制的基本要素，提出了以內部環境為重要基礎，以風險評估為重要環節，以控制活動為重要手段，以信息與溝通為重要條件，以內部監督為重要保證等五要素的內部控制柜架。內部環境強調要以公司治理為核心，規范股東（大）會、董事會、監事會、經理層之間的職責分工，建立相互制衡的機制；設立相應的內部控制組織協調機構和內部監督機構，并將內部控制的權利和責任落實到各責任單位；從人力資源政策、企業文化和法制教育三方面來保障良好的內部控制環境。風險評估要求企業根據控制目標，全面系統持續地收集相關信息，及時準確識別與控制目標相關的內部風險和外部風險，確定相應的風險承受度。控制活動要求企業結合風險評估結果，采取不相容職務分離控制、授權審批控制、會計系統控制、財產保護控制、預算控制、運營分析控制和績效考評控制等控制措施，將風險控制在可承受的范圍內。信息與溝通要求企業建設信息與溝通制度，通過信息的收集和傳遞、信息技術的應用和反舞弊機制的建立等措施確保信息及時溝通，促進內部控制有效運行。內部監督主要明確了內部審計機構和其他內部機構在內部監督中的職責權限和工作要求，重點是查找內部控制缺陷，定期對內部控制的有效性進行自我評價，出具內部控制自我評價報告，上市公司還需要將年度評價報告向社會公開批露。
現代內部審計主要是通過對內部控制風險進行評估，從而提出改進企業內部控制的建議，以幫助企業實現預先制定的控制目標。完善的內部控制體系是現代內部審計的前提條件和工作基礎，同時，內部審計也是現代內部控制體系的重要組成部分。
二、明確要求設立審計委員會，確保內部審計工作獨立客觀性
內部審計的工作質量主要取決于審計人員的專業勝任能力和客觀的工作態度。客觀性是一種公正的、不偏不倚的態度，它追求是誠實，這是審計人員應當自覺遵守職業道德，也是確保審計工作質量的重要保證。而獨立性是影響客觀性最主要的因素，它被視為是內部審計的生命。雖然在實踐中要實現內部審計的完全獨立是非常困難的，但所有科學的內部控制體系都將保證內部審計機構和人員的獨立性作為機構設置的重要原則。
《內控規范》提出企業要在董事會下設立審計委員會，負責審查企業內部控制，監督內部控制的有效實施和內部控制自我評價情況，協調內部控制審計及其他相關事宜。同時要加強內部審計機構設置和人員配備，并保證其工作的獨立性。內部審計機構對監督檢查中發現的內部控制重大缺陷有權直接向董事會及其審計委員會、監事會報告，在組織設計上，保證了內部審計機構在企業中的獨立性。
三、開展內部控制有效性評價，拓展內部審計工作范圍
當前，我國的內部審計工作仍然處在以查錯糾弊為主的財務合規性審計階段，審計工作主要圍繞著企業的財務收支活動來開展。從我局的情況來看，內部審計工作的主要職責有：一是財務收支審計，二是經濟責任審計，三是以工程結算審價和工程竣工決算審計為主的工程審計，四是配合紀檢監察等部門開展的專項審計調查。近年來，在省公司審計部門的正確領導下，我局的內部審計工作正在逐步向管理審計轉型，組織開展了固定資產管理審計、電費電價審計等專項審計，拓寬了內部審計的工作面，提高了審計部門在企業內部控制建設方面的地位。但內部審計工作總體上仍然處在由財務審計為主向財務審計和管理審計并重轉型的起步階段。
《內控規范》明確提出，企業要制定內部控制缺陷認定標準，內部審計機構要對企業的內部控制開展日常監督和專項監督，對監督過程中發現的內部控制缺陷要分析缺陷的性質和產生的原因，提出整改方案，采取適當的形式及時向董事會、監事會和經理層報告。企業要定期對內部控制的有效性進行自我評價，并出具內部控制自我評價報告，上市公司還應向社會公眾批露年度內部控制自我評價報告。這些條款必將促使內部審計工作向“以風險為導向、以控制為主線、以治理為核心、以發展為目標”的新模式轉變，從而推動我國內部審計工作的全面轉型。
《內控規范》將在2009年7月1日開始在上市公司先行施行，同時鼓勵非上市的其他大中型企業執行。面對新的形勢，內部審計如何抓住這一有利契機，主動適應內外部環境，開拓性地創造內部審計工作的新局面，需要我們認真的思考和不懈的努力。
一、推動審計委員會的設立，保障內部審計的相對獨立性
根據《內控規范》要求，內部審計的最高領導機構是審計委員會。根據國有企業公司治理的現狀，建議設立由全體領導班子成員和主要部門負責人組成審計委員會，審計委員會的負責人由行政一把手擔任。審計委員會主要負責審查批準內部審計機構提出的年度審計計劃，授權內部審計人員可以查閱企業所有的內部控制資料，定期聽取內部審計機構內部控制情況的檢查匯報，審閱批準內部審計機構提交的年度內部控制自我評價報告。
二、促進內部控制制度建設，創造內部審計良好工作基礎
內部審計與內部控制體系是相輔相成的，內部審計是內部控制體系的重要組成部分，而完善的內部控制體系也是現代內部審計工作的基礎。近年來，我們通過創一流、同業對標、質量管理體系認證等一系列工作，已初步建立了一整套較為完整的內部控制制度，但也不能否認我們內部控制的運行情況非常不理想。這里面有管理理念的問題，如制度主要是以職能的方式而不是以流程的方式來制定，制度之間具有天然的獨立性；有制度設計的問題，大多數內控制度過于原則，缺乏可操作性，如缺少具體的工作步驟和流轉程序，缺少具體的質量和時限要求；也有制度運行的問題，許多制度沒有得到很好的執行，沒有使用統一的表格和流程幫助執行，更沒有通過管理信息系統予以固化。在這種情況下，開展內部控制自我評價是非常困難的。在內部審計轉型的初期，將會把大量的精力放在內控制度的建設上，而不是對內控制的監督評價上。
三、樹立內部審計新理念，確保審計部門與業務部門的目標趨于一致
內部審計工作難以開展的原因之一，是傳統內部審計的職責所造成的。傳統內部審計主要履行查錯糾弊的經濟監督職責，這樣容易使審計部門與業務部門對立。而新的《內控規范》構建了以風險評估為導向，以內部控制為主線，以公司治理為目標完整的內部控制體系，內控制度建立和風險評估的職責在業務部門，審計機構只是對內部控制在防范風險的有效性方面進行評價。審計機構的目標與業務部門的目標趨于一致，能消除職責設計上的沖突。審計機構在執行內部控制檢查時，還要注意改變一些傳統的做法，如出具帶有強制性的審計意見書，提出業績考核等等。當內部審計機構的工作成為業務部門負責人和企業管理層的重要幫手時，內部審計的作用將會得到更好的發揮。
四、加強審計人員能力建設，提高內部審計人員專業素質
內部審計工作的開展，需要有一支高素質的專業審計隊伍，在《內控規范》實施后，這一需求將會顯得更加迫切。當前，我們的審計隊伍的專業結構以財務管理和工程管理兩個專業為主，主要工作圍繞財務收支審計和工程造價審計來開展，審計人員的工作理念、工作能力和專業背景與《內控規范》的要求還有很大的差距。根據實際情況，我們要大力加強涵蓋多個專業的專職審計和兼職審計隊伍的建設。專職審計人員應具備兩方面的素質，一是扎實的專業背景和豐富的專業工作經驗，二是現代內部審計的相關知識和技能。要創造條件為審計人員的專業學習與培訓提供方便，鼓勵審計人員參加國際注冊內部審計師（CIA）資格考試。要選聘部分專業骨干和專家組成兼職審計隊伍，為內部審計工作提供培訓、咨詢、人力等方面的支持。
隨著我國《內控規范》和其他具體規范的實施，內部審計工作在企業的經營管理中一定會發揮越來越重要的作用。
