李慧 濰坊高新區財政局
[摘 要]我國現行的預算會計體系在理論基礎、會計核算、報表披露和追蹤問效等方面存在諸多缺陷，不能全面反映政府的經濟活動，不能為報表使用者提供正確、相關、有用的信息。因此，改革政府預算與會計制度，加強理論研究，促進預算會計體系的改革就顯得尤為必要。
[關鍵詞]探討 預算會計 制度改進
政府預算會計體系改革是項系統工程，需要多方面的制度改革來配合，本文僅選與之最密切相關的部門預算制度及國庫集中收付制度的改進作為闡述重點。
一、我國部門預算和國庫管理制度改革
（一）部門預算制度改革概述
編制部門預算是發達國家和多數發展中國家的通行做法，也是當前我國預算管理制度改革的主要內容之一。2000 年，我國正式拉開了部門預算改革的序幕。2000 年所有中央一級預算單位全部編制了部門預算。2001 年，除國防部、安全部和中國人民銀行等3個特殊部門外，國務院其他26個組成部門的部門預算全部上報全國人民代表大會審議，并且對上報的內容進一步細化。截至2006年初，全國36個省、自治區、直轄市和計劃單列市本級財政已全部實行部門預算，實行部門預算或正在進行部門預算試點的地（市）本級財政共342個，占地級區劃數的81%。
與傳統的功能預算相比，部門預算制度改革取得了明顯成效：
首先，擴大了預算編制范圍。以往各部門按功能編制預算，其事業費、基建費、行政費等來源于不同的渠道，歸屬不同部門管理，向各自不同的資金來源單位報賬；預算編制只考慮預算內的收支情況，基本上不考慮預算外資金和政府性基金的收支情況，割裂了預算內外資金的聯系，導致沒有一個部門能掌握本部門的“家底”。實行部門預算制度后，首先確定了預算不僅要按功能分類，而且要按部門分類，要反映部門的所有收入和支出，提高了預算的綜合性和完整性。
其次，加強了預算的準確性。傳統的預算編制方法是，年度支出以上年支出為基數，考慮本年變化因素，作適當調增或調減。這種方法形式簡單，便于操作，但是因缺乏科學依據，在實際執行中往往形成只增不減的“增量預算”，且這種方法不僅導致部門、單位之間分配不公，還會影響財政支出的效率。部門預算實行 “零基預算”，即基本支出按定額核定，項目支出進行評估，按照輕重緩急排序，根據財力可能來安排項目，這樣使上報的項目更切實際，預算信息更加準確。
經過幾年的改革，我國的部門預算編制已經取得很大成效，但是與國際通行的規范的部門預算相比，還存在許多亟待解決的問題。如基本支出與項目支出的界定缺乏具體標準，給預算的編制和審核造成一些困難；預算科目改革與部門預算改革不配套，缺乏明確的對應關系；相關的會計制度、財務管理制度改革滯后。
（二）國庫管理制度改革概述
長期以來，我國國庫制度實行的是設立多重賬戶為基礎的分散型收付制度，這種制度存在嚴重的弊端，因此，從2001 年開始，我國實施了以國庫單一賬戶體系為基礎的、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度改革。2001年國務院確定幾個有代表性的部門進行試點改革，2002 年進一步擴大改革試點范圍，財政部要求，2004 年，省級要進一步深化、規范和完善財政國庫管理制度改革試點，地市級都要實施財政國庫管理制度改革試點，2005 年，各級財政部門都要按照國務院的《財政國庫管理制度改革方案》的統一要求和部署，全面推行和完善財政國庫管理制度改革。
改革取得了一定的成效，如基本解決了財政資金繳入撥付流程繁雜的問題，對財政資金被擠占、轉移、挪用等問題起到一定程度的遏制作用，但是也還存在很多問題：（1） 信息系統和銀行清算系統建設滯后，無法滿足深化改革的需要。（2） 現行預算會計體系與國庫集中收付不配套，預算會計不能反映實施國庫集中收付制度后出現的新業務。國庫集中收付制度的實施，使財政資金的流向發生重大變化，如預算單位用于發放工資、購建固定資產、購買資料等所需要的財政資金不再由財政通過主管部門撥入用款單位，而是由財政部門從單一賬戶直接撥入職工工資賬戶或直接撥付給提供商品或服務的供應商，現行預算會計無法核算和反映這類新出現的業務。
二、部門預算制度的進一步改革和完善措施
根據國際部門預算的通行標準，結合我國政府預算管理能力以及前期預算改革中存在的問題，進一步改革和完善部門預算制度的措施是：
首先，以宏觀經濟框架和中期預算框架為起點編制部門預算。這樣做能克服單純編制年度預算所導致的政府受托責任的短期性、間斷性和不完整性，防止由于政府受托責任在代際之間的不恰當轉移而影響財政政策的可持續性，使年度預算指標的確定更有基礎，更加可靠。
其次，繼續推進政府收支分類改革。政府收支分類改革是細化預算編制、規范預算管理、強化預算約束的重要工具。進一步推進政府收支分類改革既要符合國際慣例，又必須與我國預算會計體系的改革相銜接，統籌規劃，分步實施。目前，要結合政府機構改革、稅制改革、政府性基金項目等對預算科目進行調整，以充分反映政府活動的全貌。
最后，統一、規范預算編制的操作規程。預算編制操作規程應對預算編制必須經過的環節、各階段的時間安排、具體工作事項、具體操作步驟、各部門的職責權限、具體分工等做出嚴格、具體、明確、統一可行的規定，以確保部門預算改革的統一性和規范性。
三、國庫管理制度進一步改革和完善措施
本文對國庫管理制度的改革和進一步完善的幾點建議：
首先，進一步推進預算編制改革，改革政府收支分類，科學地反映各類財政收支活動，細化預算編制，全面推行部門預算制度，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預算基礎之上，為順利實施國庫單一賬戶制度創造條件。
其次，加快銀行清算系統建設。要改變目前我國全國性電子化銀行清算系統尚不完善的狀況，逐步建立健全中國現代化支付系統，加快財政資金撥付的到賬時間，提高國庫單一賬戶清算效率。
再次， 建立財政管理信息系統和國庫管理操作系統。主要包括：預算編制系統和預算執行管理系統，保證預算資金的撥付符合預算安排和支出進度要求；收入管理系統，監控稅收和非稅收征收情況；國庫現金管理系統，及時反映國庫每天的支出和平衡狀況；國庫收支總分類賬系統，做到所有收支賬目在一個系統中反映；債務管理系統，全面反映國債發行、償還和余額情況。通過上述管理系統，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系中高效、安全、透明運行。
最后，完善國庫監督控制系統。一是要建立和完善責任機制，通過法律法規建設和管理系統的構建，在國庫管理的各環節建立明確的崗位責任制，并加強國庫系統內部的制度性管理控制，以保證各項規則的順利執行。二是要加強預算收支執行系統各行為主體之間的協調控制。三是要建立相對獨立和相互制衡的審計監督系統，通過規范的制度安排形成嚴密、高效的監督管理運行機制。
參考文獻
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