補償安置是城市房屋拆遷中的核心內容，拆遷活動所涉及的民事法律關系主要表現為補償安置，補償安置的基礎是被拆遷房屋價格的評估，評估結論的載體是估價報告。那么，估價報告在裁決和訴訟中究竟起什么作用呢？
在實踐中，有兩種認識：一是依據；二是證據。筆者同意第二種觀點，估價報告在補償安置糾紛處理中僅起證據作用。建設部2000年《關于房地產價格評估機構脫鉤改制的通知》要求應當按照《公司法》和《合伙企業法》的規定改制為估價師出資的有限責任公司、合伙企業。根據《國務院辦公廳關于清理整頓經濟鑒證類社會中介機構的通知》（國辦發[1999]92號，評估機構屬于 “法律規范、政府監督、行業自律”模式的機構，其行為不具備行政行為效力的全部內容。
行政行為包括公定力、確定力、拘束力和執行力四個方面：
（1）公定力是指行政行為一經成立，不論其是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關、組織或個人予以尊重的一種法律效力。之所以要對行政行為作這樣的推定，是因為社會對行政主體的地位和作用予以充分信任和尊重，從而穩定權力義務關系。
（2）確定力是指已生效行政行為對行政主體和行政相對人所具有的不受任意改變的法律效力。它要求行政主體不得任意改變自己所作的行政行為，否則應當承擔相應的法律責任。這是因為，行政行為是行政主體向行政相對人所作的設定、變更或消滅權利義務的一種承諾，行政主體有義務信守和兌現自己的承諾，否則就損害了行政相對人對這種承諾的信任。
（3）拘束力是指已生效的行政行為所具有的約束和限制行政主體及行政相對人行為的法律效力。拘束力是對行政主體和行政相對人雙方而言的，對他人不具有拘束力。
（4）執行力是指已生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內容予以實現的法律效力。房地產估價機構所作的估價報告不具有行政行為所具有的公定力、確定力、拘束力和執行力，但它是行政機關和人民法院作出判斷和決定的重要參考，產生影響力而非決定力。因此，估價報告符合證據的特征。既然在行政執法和審判中估價報告僅作為證據而非依據，行政執法機關或者人民法院就應當對其從合法性、真實性、相關性方面進行審查。《城市房屋拆遷估價指導意見》的出臺，為城市房屋拆遷管理部門和人民法院對估價報告進行證據“三性”審查提供了可能性。本文從證據審查的角度，來審視估價報告的證據效力。
一、房地產估價報告的合法性
審查證據的合法性標準是指證據的主體、取得證據的程序、方法以及證據的形式是否符合法律的規定。證據的合法性直接決定證據能力。證據能力是指根據法律的規定，某證據能否成為定案依據的資格。證據資格在一些西方國家被稱為證據能力、證據的容許性或者可采性，我國將證據能力稱為證據的合法性。我國刑事訴訟法規定，嚴禁刑訊逼供和以威脅、利誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據；我國行政訴訟法規定，在行政訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據。
證據的合法性包括三方面：
（1）證據主體必須符合法律的有關規定。這里的法律規定屬于廣義理解，包括法律、法規、規章及規章以下的規范性文件。證據主體是指擁有、占有證據或者提供證據的自然人和組織。《城市房屋拆遷估價指導意見》第四條規定：“拆遷估價由具有房地產價格評估資格的估價機構承擔，估價報告必須由專職注冊房地產估價師簽字。”證據的主體只有符合法律的有關規定才具有證人資格，否則，即使其提供的證據客觀真實的并與案件事實有關，也不具有合法性，不能被采用。據此，估價報告只有法定的房地產估價機構作出并由房地產估價師簽字，才能作為證據被采用。例如，江蘇省某拆遷項目，就補償安置的問題沒有達成協議，經拆遷人申請，拆遷管理部門作出補償安置裁決，被拆遷人不服裁決，向人民法院提起行政訴訟，經過庭審舉證、質證發現，裁決所依據的估價報告簽名的“估價師”不具有房地產估價師資格，法院否定該證據的效力，并以事實不清為由撤銷裁決責令重新作出。
（2）證據的收集和取得證據的方法必須符合法定程序和要求。估價報告的形成必須符合法定程序，《城市房屋拆遷估價指導意見》第六條第二款規定：“拆遷估價機構的確定應當公開、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當事人抽簽等方式。” 如果違反該程序規定完全由拆遷人確定估價機構，所作的估價報告就違反了證據的合法性而不被采信。
之所以規定了估價機構確定的法定程序，是有其內在邏輯性和現實背景的：作為拆遷人的開發公司大多數與房地產管理部門具有種種密切關系，特別是一些國有的開發公司更是如此。這樣，房地產估價機構便通過房地產管理部門與作為拆遷人的開發公司都成了“同行”。拆遷評估的委托人比較普遍的是拆遷人委托，在眾多估價機構“爭飯吃”的情況下，估價機構一旦獲得拆遷人的委托，便屈從于委托人的壓力，過低評估以迎合拆遷人的要求，企圖與開發公司建立“良好的關系”以求下一個拆遷項目評估的委托；出現這種情況的另一個因素在于估價機構的委托和確定沒有引入公開、公平、公正的招標投標機制，整個評估市場在拆遷人的操縱之下，估價機構很難有獨立人格，只能在妥協與干預之中生存與發展。
估價機構不是在誠信上下功夫，而是在拉關系上下力氣，這里作者絲毫沒有貶低估價機構的意思，造成這種狀況的原因不在于估價機構本身，而在于相應的制度和機制的完善和不科學。作為行業自律的管理部門，中國房地產估價師學會正在完善公平競爭、公正評估的制度和規范，當然，我國房地產估價師制度建立僅十年，對其要求不能象西方發達國家幾十年乃至上百年發展的標準。作為國家主管部門，建設部制定的《城市房屋拆遷估價指導意見》，這從制度上保證拆遷房屋評估公正進行，為證據的合法性審查提供了可能。
（3）證據的形式必須符合法律規定。估價報告應當具備的形式要件包括委托人、評估標的、估價方法、估價機構、救濟途徑、估價師。缺少必備要件就屬于證據的形式不符合法定要求而不被采信。
二、房地產估價報告的真實性
審查證據的真實性是指是否具有能夠客觀反映案件事實真相的屬性，或者說是否具有客觀存在性。證據的真實性是使證據獲得證據能力的本質要求，任何虛假的或者不真實的證據都不能作為認定案件事實的依據。行政執法判都是如此。
補償安置裁決及其相關行政訴訟中的證明任務是查明案件的客觀真實或案件的真實情況。查明案件的客觀事實，歸根到底就是要求行政執法人員和法官的主觀認識符合客觀實際。客觀真實是行政執法和行政審判的標準，因為它是認定案件事實的根據，只有根據客觀的證據，才能再現案件的真正事實真相，進而才能保證案件的處理正確和公正。行政執法和行政訴訟的證據，客觀真實的標準是認定案件事實的根據，只有根據客觀的證據，才能再現案件真正事實真相，進而才能保證案件的公正處理。
然而問題是在審判實踐中，客觀真實的標準難以達到這樣的標準。這里涉及到行政執法和行政審判究竟要求客觀上的真實還是法律上的真實，法律的價值包括公正和效率，行政執法和行政審判的價值應當首先追求法律上的真實而非客觀上的真實。當然，二者的統一最為理想，但在實踐中難以成為現實。
現代司法證據理念表明，證明標準在客觀真實的基礎上允許法官適用高度蓋然性。行政機關作出裁決時，由舉證義務的拆遷人提供估價報告，如果被拆遷人不能反駁的，可以估價報告為依據作出裁決，當事人不服向人民法院提起行政訴訟的，行政機關負有舉證義務，在不能反駁估價報告時，人民法院可以估價報告作出判決。被拆遷人否定負有舉證義務的拆遷人或者行政機關提供的估價報告，可以通過橫向、縱向，同類、近類比較的方法分析和反證。行政執法和行政訴訟無一例外的要考察證據的真實性，證據的真實性要求證據的內容和形式都必須具有客觀性，證據的內容應當以客觀事物為基礎，離開事物客觀存在的主觀臆斷，無根據的猜測、幻覺以及迷信邪說都不具有證據的客觀真實性。據此，估價報告的結論存在主觀臆斷，無根據的猜測因素的，就不具有客觀真實性。證據形式的客觀性要求證據必須以一定的有形載體展示在人們面前，應當是直接或間接的被人們所感知。由于證據是對未知事實的反映，對于證據的真實性的認定，要靠人的主觀認識活動來完成，因此，證據的真實性往往并不能完全等于客觀真實，存在著片面性和誤差等不符合案件真實的可能性。這就要求必須對證據進行嚴格的審查和甄別，通過證據的出示、質疑和抗辯程序，排除對證據的虛假和不真實的懷疑，從而使最能夠反映案件事實真相的證據成為定案的依據。
《城市房屋拆遷估價指導意見》的一些規定保證了估價報告客觀真實的反映被拆遷房屋客觀真實的價值。其第五條規定：“拆遷評估應當堅持獨立、客觀、公正、合法的原則。任何組織或者個人不得非法干預拆遷估價活動和估價結果。”第十條規定：“受托估價機構和估價人員需要查閱被拆遷房屋的房地產權屬檔案和相關房地產交易信息的，房地產管理部門應當允許查閱。”第十四條規定：“拆遷估價應當參照類似房地產的市場交易價格和市、縣人民政府或者其授權部門定期公布的房地產市場價格，結合被拆遷房屋的房地產狀況進行。” 這些規定為行政執法機關和人民法院對估價報告真實性的判斷提供了線索。
目前，我國房地產估價常用的方法有比較法、成本法、收益法、假設開發法、長期趨勢法等多種。《城市房屋拆遷管理條例》確定的補償原則的實質是一種贖買政策，也就是說，拆遷中拆遷人首先通過市場價格將被拆遷房屋購買，然后進行拆除。因此，城市房屋拆遷估價最適宜的辦法應當是比較法。但在實踐中，由于同類交易案例缺乏等因素，沒有條件采取比較法時，也可以采取其他辦法。比如，對公益事業的房屋、對經營性用房，用比較法可能很難找到合適的比較案例。
一般來講，公益事業性用房更多地使用成本法，而經營性物業的評估，使用收益法可能更有利。“比較法”是將被拆遷房屋與在估價時點的近期有過交易的類似房地產進行比較，對這些類似房地產的成交價格做適當的修正，以此估算估價對象的客觀合理價格或價值的方法。“收益法”是根據被拆遷房屋未來的正常收益，選用適當的資本化率將其折現到估價時點后累加，以此估算估價對象的客觀合理價格或價值的方法。“成本法”是根據被拆遷房屋在估價時點的重新購建價格，然后扣除折舊，以此估算被拆遷房屋的客觀合理價格或價值的方法。這些方法無非是盡量使估價報告更加接近客觀真實。
