【摘要】我國高校已全面納入國庫集中收付制度改革。高校內部審計工作如何面對新形勢、新環境及其發展的新趨勢，是內審工作者急需考慮的問題。本文通過分析國庫集中收付制度給高校內部審計環境帶來的新變化，從實現內審職能由傳統“監督型”向現代“管理型”轉變的角度，提出內審工作的新思路。
【關鍵詞】高校；國庫集中收付制度；內部審計；思路
建立以國庫單一賬戶體系為基礎的國庫集中收付制度，是財政國庫管理制度改革的重要內容和首要環節，也是規范財政收支行為，加強財政收支管理監督，提高財政資金使用效率，從源頭上防范和遏制腐敗現象滋生的重要手段。該制度自2000年啟動以來，首先從中央部門開始試行，隨后試點范圍在各省市不斷擴大并逐步深入，至今已在全國范圍內確立了國庫集中收付制度在財政財務管理中的基礎地位。福建省于2008年7月開始啟動在高校范圍內的試點改革。目前，除七所本科高校因新校區建設資金貸款需求量大而暫緩試行外，其他使用財政性資金的本科高校和高職高專院校均已全部進行國庫集中收付制度改革。該制度對高校來說尚屬新生事物，它對高校傳統的財務管理產生了較大影響，同時也使內部審計環境發生了深刻的變化，作為內審工作者，只有未雨綢繆，積極應對新變化，研究新思路，才能真正發揮內部審計在規范高校管理，加強廉政建設，維護合法權益，防范風險和提高教育資金使用效益等方面的作用。
一、國庫集中收付制度帶來高校內部審計環境的新變化
國庫集中收付制度改革要求建立財政國庫單一賬戶體系，將預算單位的預算內、預算外資金及其他財政性資金全部納入國庫單一賬戶體系管理，所有財政收入直接繳入國庫單一賬戶或預算外專戶，所有財政支出均根據部門預算通過國庫單一賬戶體系支付到收款人或用款單位。這項改革給高校內部審計環境帶來了一系列新變化，主要表現在：
（一）銀行基本戶由“實體”轉向“虛擬”，資金安全的外在監控力度更大
改革前，財政下達預算指標后，預算內外撥款進入基本戶，高校擁有實實在在的銀行存款，稱之為“實體”基本戶，可自主靈活地調劑使用資金，并利用賬戶中歷年收支結余沉淀的資金進行籌資理財活動，內部資金安全監控主要由高校自己負責。改革后，國庫集中收付制度要求高校所有財政性資金收付都要在財政國庫單一賬戶體系中運作，不允許體外循環。所有預算內撥款、行政事業性收費、非稅收入等不再回撥原“實體“基本戶，而是進入國庫存款賬戶和預算外專戶，日常小額零星開支從財政廳為高校開設的財政授權支付零余額賬戶中支付，該賬戶將逐步取代原來的基本戶，既可轉賬，也可取現金，但不存放實體資金，只存放財政授權支付額度，日終賬戶存款數為零，稱之為“虛擬”基本戶，原有“實體”基本戶在改革過渡期間只存放高校自籌資金、以前年度沉淀資金和往來款項等，待過渡結束后將予以撤消。高校要動用零余額賬戶額度必須經過嚴格的程序，每月要按照財政下達的預算指標編制分月用款計劃，并依次上報教育廳、財政廳審核，經財政廳核準后下達分月用款計劃額度才能動用資金，財政部門從預算到支出對資金進行事前、事中和事后監管，比改革前監控力度更大，資金安全系數更高。
（二）財務管理目標由重“合法”向重“預算”轉變，對資金使用效益的要求更高
改革前，預算資金一旦撥到高校基本戶，主管和財政部門一般只控制預算總額，不再監管資金的具體使用，為防范挪用、貪污教育資金等違法違紀行為的發生，對資金使用的合法性監督成為高校財務管理的主要目標之一。實行國庫集中收付制度后，改變了高校的資金支付方式，高校沒有實體資金賬戶，所有工資、大宗物品和服務采購、大型修繕、大中型基本建設項目、小額零星支出等均要通過財政部門或財政部門授權分別實行財政直接支付和財政授權支付，而這些支付要受到財政核準的分月用款計劃控制，分月用款計劃又受預算指標控制，“有預算才能有支出”、“預算支出渠道不得隨意變更”的剛性規定表明科學、準確的預算編制將最終決定高校對資金的支配和使用權。因此，改革后強化了高校的預算主體地位，在財政部門對每項資金支出實施全過程合法性監控的情況下，高校財務管理目標轉向加強預算管理，致力提高預算編制質量，保證預算有效執行，同時還要求精打細算，將有限的資金用在刀刃上，使資金發揮更好的使用效益。
（三）資金支付由“網下”轉到“網上”，對高校加強內部控制和管理的需求更加強烈
改革前，高校會計核算由手工轉向電算化后，因考慮會計電算化系統數據安全需要，基本不與互聯網對接，所有資金支付采用人工手段在網下進行。改革后，使用國庫集中支付信息管理系統，用款計劃申報、財政直接支付申請、財政和主管部門的審核、代理銀行的具體支付、清算以及查詢和對賬等信息反饋都在網上進行，預算執行的信息化和透明度大大提高，但是網絡是無形的，在帶來操作方便、快捷的同時，也隱含了潛在的支付風險，如果高校內部國庫操作人員分工、權限沒有互相牽制或者國庫系統安全證書及系統密碼管理不善，就可能造成財政直接支付風險，或者因高校內部處科室、學院管理不善而提供虛假用款申請或原始憑證，就會造成財政授權支付風險。這就需要高校建立健全有效的內部控制制度和規范有序的內部管理，形成相互牽制、相互制約的制衡制度，才能共同防范高校內部國庫支付風險。
二、國庫集中收付制度下的高校內部審計新思路
國庫集中收付制度改革帶來了內部審計環境的新變化，拓展了內部審計范圍，為內部審計職能實現從“監督型”向“管理型”轉變帶來了新的機遇和挑戰。高校內部審計工作者要主動適應改革需要，及時調整工作思路，轉變觀念，創新工作方式方法，切實發揮內部審計在服務學校發展中的作用。
（一）要增加預算編制審計，注重與投資風險審計相結合
改革后，國庫集中收付制度的執行改變了財務管理目標，“按預算用錢，按計劃辦事；先有預算，后有支出；有多少錢辦多少事”的原則，使高校在使用資金時要嚴格按照預算進行，原則上不允許超支，不允許跨項使用。因此，要對預算編制進行審計，把預算做細做實，盡可能的預測未來可能發生的情況，并為預算執行審計提供科學、合理的評價依據。預算編制審計，主要應做到“四查”：一查預算編制依據和標準是否科學、合理。主要審計人員經費標準是否準確；公用經費定額是否合理；專項經費政策依據是否充分。二查預算編制是否合法、細化。主要審計預算編制是否符合預算法等法律法規和國家有關政策；是否堅持量入為出、收支平衡的原則；是否由最基層部門預算匯編而成，細化到款、項、目，細化到具體用途。三查預算編制是否真實、準確。主要審計預算是否按零基預算方法編制；是否與核定編制、標準定額等相關配套制度一致；是否在摸清“家底”基礎上編制；內容有無多列、虛列，是否存在隨意調節和人情支付等問題。四查預算編制是否考慮支出風險。主要審計重大項目支出是否經過投資風險的科學論證，是否進行可行性分析；支出結構是否優化合理；是否在保工資、保運轉、保穩定的基礎上，圍繞學校中心工作，按輕重緩急合理安排各項支出。
（二）要加強預算執行情況審計，注重與效益和經濟責任審計相結合
預算執行審計與預算編制審計相輔相成，預算執行審計的結果可充分論證預算編制的合理性、準確性，為編制新一年的預算提供意見和建議。預算執行情況審計的重點應放在審計深度上，主要做好“三查、兩結合”。“三查”：一查收入預算是否完成。主要看當年應收收入是否收全，是否全部納入國庫單一賬戶體系，是否存在跑、冒、滴、漏問題。二查預算執行的真實性和合法性。主要關注支出項目相關合同、支付申請、價格等具體項目或內容是否合法、合理、真實，有無舞弊現象；會計核算是否能真實、完整地反映預算執行。三查預算支出是否嚴格按照預算安排執行。從總體上審查預算執行結果與預算安排之間存在的差異，分析、研究產生差異的主、客觀原因，為編制下一年度預算提出改進意見和建議，促進預算的逐步細化并嚴格執行預算。“兩結合”：一是要與資金使用效益審計相結合。主要看預算執行過程是否在保證教學、科研質量的同時，達到改善資金管理，提高經濟效益和社會效益的目的，有無重大損失浪費現象的發生；審查與預算開支項目有關的人和財物，進行成本效益分析，考察其投入與產出的對比關系及部門目標完成情況，綜合評價資源利用的經濟性、效益性。二是要與經濟責任審計相結合。目前，領導干部任期經濟責任審計已全面展開，預算執行情況審計與經濟責任審計在審計內容上有許多共同點，如，經濟責任審計要審查領導干部任期內預算外資金收入、支出和管理情況，專項資金管理、使用情況等等，這些都是預算執行情況審計的內容。為實現審計資源共享，提高審計效率，節約審計成本，就要實現好二者的有機結合。
（三）要積極開展內部控制制度審計，注重與管理審計相結合
要保證國庫集中收付制度在高校的嚴格安全執行，就要建立健全內部控制制度，促進內部整體管理水平的提高。積極開展內部控制制度審計，不僅僅局限于有關財務方面的內部控制措施檢查，而且要對涉及單位活動各個方面的內部管理制度和運行程序實施審計，對內部控制制度建立是否有效及內部控制制度的執行情況進行評價，并針對高校內外環境和條件不斷發生變化，及時提出改進內部控制、促進內部管理的建設性意見和建議。主要圍繞“三個維度”進行審查：一是組織維度。看是否構建好組織框架，黨委負責戰略，確保方向，決策人事；校長及行政具體負責日常教學、管理、科研、產業等工作；紀委負責監督；是否推行職務不相容制度，杜絕中層干部職務交叉任職，防止集決策、執行、監督于一身的現象；是否根據《高等教育法》要求，明確議事規則和決策程序。二是部門維度。看部門職能中校內各部門的控制目標、工作職責、部門權限等是否明確；財務收支審批權限、物資（設備）采購活動、人事管理等方面是否進行項目控制。三是作業維度。看是否制定項目運營過程的具體作業規定操作規程、崗位職責和檢查程序等。上述“三個維度”的情況要形成書面文件，以此作為內部控制制度審計評價的依據。
（四）要講究審計方式方法，掌握審計的主動性
國庫集中收付制度改革給高校內部審計提出了新課題，內審人員要努力學習，加強研究，講究方式方法，積極應對改革提出的新要求。一要把握好內審介入時間和步驟。如，預算編制的時間提前，審計時間也要安排在“兩上兩下”期間提前適時介入監督，以提高預算編制的科學性和公正性，為下一步開展審計掌握一手材料和依據。預算執行情況審計可采取集中審計和分步實施的方法，對重點部門實施集中審計，對其他部門采取季度審或半年審的方法。二要采取查賬和非查賬相結合的方式進行審計。在對預算執行情況和資金使用效益進行審計時，必須在查賬的基礎上，對有關事項進行實地調查和跟蹤檢查。在開展內部控制制度審計時，要結合實際操作，審閱大量的文件資料。三要全面開展計算機輔助審計。改革后，高校預算管理已應用遠程網絡技術，在“國庫集中支付系統”平臺，實現與財政部門、主管部門之間的實時控制與信息溝通，內審人員面對的是大部分利用計算機技術記錄的電子會計信息，在這種環境下，要求內審人員必須掌握計算機網絡技術，變革審計手段，開發審計軟件，試行與相關部門的網絡聯接，開展計算機輔助審計，以高效高質順利完成內審工作。四要努力提高內審人員的綜合素質。“工欲善其事，必先利其器”，內審部門必須圍繞改革的總體思路及方案要求，組織學習預算編制原則、方法及預算編制的配套改革措施等內容，做到知己知彼，切實提高自身的綜合素質。
【參考文獻】
［1］福建省財政廳國庫處，福建省財政廳國庫支付局.福建省財政國庫管理制度改革工作資料匯編，2005，（8）.
［2］胡耀華.關于完善高等學校內部控制的幾點思考.經濟師（高校園地），2008，（1）.
