財政研究2001.10
綠色財稅政策研究
梁云鳳
一、我國現行財稅政策在保護生態環境方面的不足
（一）有關環境保護的稅收政策力度不夠。
1．缺少以保護環境為目的的專門稅種。這樣就限制了稅收對環境污染的調控力度，也難以形成專門的用于環境保護的稅收收入來源，弱化了稅收在環境保護方面的作用。如：在企業所得稅中僅有一條對企業利用“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）進行生產的稅收優惠措施。而對外商投資企業和外國企業則幾乎沒有有關環境保護的條款。除了資源稅外，專門針對環境問題的征稅根本不存在。隨著世界經濟的一體化和我國即將加入WTO，外來的環境污染疊加在自制的環境污染上，會使我國企業在當今世界重視環境保護的經濟圈中因綠色貿易壁壘而失去競爭力。
2．現有稅種中有關環保的規定不健全。如消費稅雖然將鞭炮、焰火、汽油、摩托車、小汽車等污染環境的消費品納入課稅范圍，而且對小汽車按排氣量大小確定了差別稅率，在一定程度上發揮了控制污染的作用，但未對無鉛汽油與含鉛汽油市無安裝尾氣凈化裝置加以區別，從而降低了稅收對污染應有的控制作用，對“白色污染”制品等有害消費品未納入征管范圍。資源稅僅對礦產品和鹽類資源課稅，征收范圍過窄，基本上只屬于礦藏資源占用稅，這與我國資源短缺、利用率低、浪費現象嚴重的情況極不相稱。對土地課征的稅種，如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等，自成體系，相對獨立，沒有相互協調配合形成一定體系，不利于土地資源的合理配置，對土地資源的保護和合理開發作用也顯得相當有限。
3．考慮環境保護因素的稅收優惠措施單一，缺乏針對性、靈活性，影響稅收優惠政策實施效果。國際上通用的加速折舊、再投資退稅。延期納稅等方式均可應用于環保稅收政策中以增加稅收政策的靈活性和有效性，而我國幾乎沒有這方面的內容。
（二）收費政策方面存在問題。
1．收費政策不合理。（1）征收排污費的依據落后。經濟發展帶來了污染的多元性，而收費仍是按單因子收費，即在同一排污口含兩種以上有害物質時，按含量最高的一種計算排污量，這種收費依據不僅起不到促進企業治理污染的刺激作用，反而給企業一種規避高收費的方法。目前國際上通用的是多因子收費，即按排污成分及各自排污量來收費，能有效地遏制企業的污染行為。（2）收費標準低。我國至今仍采用的是1988年環保。物價部門協同制定的收費標準。廢氣、廢水的排污量仍是按幾分錢一公斤來計算，如二氧化硫、二氧化碳、一氧化碳等超標排放的收費每公斤僅4分錢。（3）實行超額征收制。只有超標排放才收費，而國際上通行的做法是只要有排污就收費。
2．現行收費制度對企業的治污積極性無激勵作用，且收費成本高、隨意性強，使企業對于環境污染收費如同其他收費項目一樣，能想辦法采取其他方式（如給環保部門回扣或賄賂地方政府）以達到少交或不交的目的，只計算交費與行賄的成本大小，而對治污成本與收費多少的比較漠不關心，這樣不僅使收費的激勵作用根本失效，而且加大了收費的行政成本支出，加之地方保護主義嚴重，反而增加部門間協調費用。
二、國際經驗對我國實行綠色財稅政策的啟示
在歐洲，許多國家已實行了綠色財稅政策，主要有以下四種形式：一是對廢氣、廢物排放征收環境稅。瑞典1991年在所得稅大幅度削減的基礎上，通過對含碳燃料、二氧化碳排放及家用飛機廢氣排放征稅，不但補償了減少的稅收，而且起到了控制污染的作用。二是改變稅法鼓勵方向，對污染行為征稅。瑞典對使用含鉛汽油。污染嚴重的柴油及化學合成肥料征稅。法國和德國對污染水源征稅，所得收入用于改造和完善廢水處理廠。三是對一般性廢棄物和污染征收成本支付稅。德國的征稅項目繁多，包括有毒廢棄物和一次性快餐包裝。荷蘭對使用水污染原料征稅，對家庭廢棄物也進行征稅。四是對小到電池大到飛機噪音這類的項目征收特別成本支付稅。法國實施了二氧化硫稅，所得資金用于環境投資。丹麥降低所得稅的邊際稅率，堵塞一系列稅收漏洞，逐步將稅收負擔由所得收入和勞務轉到污染和稀缺的資源上。對殺蟲劑、除草劑和殺菌劑征稅并且正醞釀對使用有毒重金屬和以氯消毒的溶劑進行征稅，征稅所得的全部收入將以撥款方式用于節約能源的投資和削減雇主繳納的社會保障費。瑞士已開始對揮發性有機化合物征稅以減少地面臭氧，對含硫高的供暖燃油也已征稅，資金用于國民健康保險基金。
法國的環保稅收的征收管理是極具代表性的。在法國，環保稅的收入并不多，1996年其收入僅占全部稅收收入的51.5％，占GDP的2．40％。但它在環保中所起的作用卻是不可低估的。如 80年代中期對流經巴黎的塞納河的污染治理其經費來源主要是環保稅收入。通過治理塞納河水變得清澈、潔凈，為巴黎市的優美環境增色木少，也使巴黎成為世界著名的旅游城市。法國環保稅收入實行?？顚Ｓ?，主要用于環保支出并由法國環境保護部來負責掌握。法國的環保資金先由環境保護部撥給全國六個大區的環境保護中心，再由它們來負責安排各項支出。每年的各項環保支出都要編制專門的預算并由審計院負責監督預算的執行與資金的使用情況。法國具體的環保財稅措施主要有：一是高污染、高危險的企業，要征收懲罰性的稅收。一般是第一次繳納12萬法郎，以后每年要以1800法郎為基數乘以1－10倍的系數繳稅，系數根據企業污染度的高低制定。二是同一稅種的不同稅目區別對待。如消費稅的稅目區分含鉛汽油與無鉛汽油并調高含鉛汽油的消費稅稅率。三是對生產造成污染的商品提高稅率，對無污染公害的商品實行較低稅率。四是對生產經營建設中排放的廢棄物對生態環境造成公害的，按法律規定除要限期治理，還要征收費或稅。五是為了保護和促進合理開發節約利用自然資源，對某些資源的開發耗用征稅，并提高污染型能源的稅率。六是節能設備允許其加速折舊，對環保投資支出允許給予稅前扣除的優惠。法國環保稅的稅種主要包括：二氧化硫稅、氮氧化物稅、水污染稅、水資源稅、廢物垃圾稅、輪胎稅、潤滑油稅、汽車稅、地方設備稅、伐木稅以及犬稅等。
借鑒國際上環保財稅政策，我國的綠色財稅政策應堅持以下原則：
1．綠色稅收政策應以調控為主，聚財為輔，積極發揮稅收的經濟杠桿作用。為了不加重納稅人的總體財政負擔，新增的生態稅將通過降低其他一些稅的稅負來加以抵消。西方國家在實現稅制綠色化的過程中，非常注意保持微觀經濟主體現有的總體稅負基本不變，比如在開征新的環境稅的同時，降低企業的其他稅收負擔。我國實現稅制綠色化應該建立在不加重企業負擔的基礎上，結合目前稅費制度的改革，在開征生態稅收之后，應及時將企業繳納的大多數環保方面的收費（如排污收費、水資源收費等）并入生態稅收中一并征收，以避免重復征收，加重納稅人負擔。
2.新開征的環保稅與現有相關稅種要相互協調配合，以期形成綠色稅收調控體系。
3．環保稅收入要建立專用基金，嚴格實行專款專用制度，由財政部門編制專門的預算，由審計部門對資金的使用情況進行跟蹤審計。
4．建立完善的財政支出體系，加大對綠色項目的投入。
三、我國的綠色財稅政策取向
從經濟政策理論上說，穩定的稅制結構和支出結構屬于制度性政策，賴以形成經濟體制的宏觀結構；財政補貼與稅收減免則屬于權衡性政策工具，適于實現零散的、微觀的政策目標。為實現可持續發展戰略，立足我國的經濟發展階段，針對我國的宏微觀經濟環境，借鑒國際經驗并考慮目前的財稅政策現狀，我國的綠色財稅政策應該是：
（一）在稅收政策方面，立足現有稅制，在以下方面做出調整：
稅收是保護環境的一個重要工具，這是由稅收的本質特征所決定的。稅收并不命令人們或企業如何做，它只產生刺激力或制約力。它是對環境保護法的有力補充。它把綠色革命從“事后懲罰”政變為經濟刺激，這種做法會受到企業界歡迎，因為這也減輕了他們的管理負擔。
1．調整完善資源稅制度。應將目前資源稅的征稅對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源?？稍黾铀Y源稅，以解決我國日益突出的缺水問題。增加森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態破壞行為。待條件成熟后，再對其他資源（如土地、海洋、地熱、動植物等資源）課征資源稅，并逐步提高稅率，對非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅。由于資源與技術設備具有替代性，資源稅率的上調必然使資源的價格上升，將誘使納稅人開發使用技術含量高的設備以減少資源的使用量，這將提高資源的使用效率，防止資源的浪費。鑒于土地課征的稅種屬于資源性質，為了使資源稅制更加規范、完善，建議將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中，共同調控我國資源的合理開采、開發。同時應擴大對土地征稅的范圍，并適當提高稅率，嚴格減免措施，加強土地資源合理開發利用和保護耕地意識。應將現行資源稅計稅依據由按應稅資源產品銷售數量或自用數量計征改為按實際生產數量計征，這可以引導納稅人節約資源，避免過度開采。
2．開征新的環境稅。
（l）環境污染稅。目前，我國環境污染稅缺位，治理污染的資金主要通過征收排污費籌集。而現行的排污收費，由于缺乏強制性和規范性。征收困難，任意拖欠現象嚴重。在我國環境污染日趨嚴重、環保資金嚴重不足的情況下，有必要改排污收費為征稅，對排污企業課征污染稅。這樣環境保護部門只管技術方面的監測和指導問題，而由地方稅務部門征稅，可以解決政出多門和地方保護主義的問題。并且由行政性收費改為法律上的征稅，提高了對污染者收費的法律高度，避免了收費的隨意性，降低了征收成本，能保證環保資金的穩定來源，從而促進環境保護事業的發展。
（2）水污染稅。開征該稅以減輕流入江河及降低土壤質量的污染物。對直接或間接排放廢棄污染物和有毒物質而造成水體污染的活動或行為從量征收。開征水污染稅的目的在于減輕和防止現有水資源的進一步毒化和污染，保護我國有限的水資源。
（3）大氣污染稅。開征該稅以減少產生溫室氣體威脅全球氣候改變。主要包括二氧化硫稅和碳稅。我國目前已有對二氧化硫的排污收費，可通過“費改稅”，開征二氧化硫稅。碳稅可在條件成熟時考慮開征。
（4）污染源稅。開征該稅以減少污水（物）處理工廠和焚化爐排出的污染物?？上葘I廢棄物征稅，然后逐步考慮對農業廢棄物、生活廢棄物征稅。具體稅種可考慮飲料容器稅、舊輪胎稅、潤滑油稅、化肥稅等。
（5）噪音稅?？山梃b國外經驗，控制飛機著陸次數對航空公司征稅，并將所得收人用于補償機場周圍居民。
（6）生態補償稅。對開采礦產資源、海洋捕撈、圍河養魚、城鎮化建設等開征資源環保稅，以減少這類開發帶來的資源環境破壞。這些新稅種開征所獲收入應專用于環境保護。
3．合理運用稅式支出政策，在已有的稅種中增加環境保護性條款。可以從限制與引導入手：一方面是對污染者實行加重稅負，一方面是對積極治污者予以稅收優惠，這樣才能刺激和引導生產者和消費者采用環保方式生產或消費。為了控制污染源，對生產和銷售造成嚴重污染的商品要課以重稅，對無污染公害的商品則降低稅率課征較輕的稅。具體如下：
在增值稅中規定：銷售自己使用過的除游艇、摩托車和應征消費稅的小汽車以外屬于貨物的固定資產，免于征稅。一些大企業將自己更新換下的不符合環保的舊生產設備賣給一些小企業，繼續環境污染，應對購建固定資產從環境保護方面進行限制。對于購建環保型的固定資產所發生的進項稅額應允許一定量的扣除，以降低企業為環保支付的成本。
消費稅應起到限制污染鼓勵環保的作用，可在相應提高原稅率時考慮其是否安裝尾氣凈化裝置而給予一定的優惠。對國內供應能力不足的部分產品將實行較高的消費稅稅率，如大排氣量的轎車、部分汽車配件、混合型卷煙等，以求保護國內市場。
在企業所得稅中，除對以廢氣、廢渣、廢液和垃圾為原料生產的產品實現利潤給予免稅外，對投資于環境治理與保護項目的企業實行投資抵免和再投資退稅政策進行鼓勵，可以允許企業在所得稅前的實現利潤中抵扣一定比例的投資額，對企業用所得稅后利潤投資于上述項目的，退還其全部或部分已繳納的所得稅，以鼓勵和引導更多的企業重視、參與環境保護活動。要鼓勵研制開發無污染公害的新產品，在生產初期給予一定時期的免稅支持。對環保產業實行稅收優惠政策，可以對環保產業生產者給予適當的稅收減免補償，對環保型固定資產允許加速折舊。即使是生產型外商投資企業，若不符合環保條件則不應給予減免優惠條件。要鼓勵科研單位和企業改進生產工藝，研制防治污染的技術和設備，大力開展綜合利用變廢為寶。對于科研單位和企業研制開發出來的新的技術成果及利用“三廢”生產的產品的轉讓銷售所得收入，在一定時期可以給予減免營業稅和所得稅照顧；對治理污染購置的設備款可按一定比例在稅前抵扣。
在進出口稅收中，對涉及國家安全的衛生、環保產品可按產品技術標準和衛生檢疫標準實行差別性進口關稅政策，將某些不合要求的國外產品阻在關外。
（二）規范環保收費制度。
對在生產經營和建設中排放廢棄物造成大氣、河湖海水質和地表環境嚴重污染的單位首先應按有關法律限期治理或關停。對超過法定含量標準排放污染物的單位要給予處罰性的罰款。對廢水廢氣超標排污，不一定要費改稅。在我國現在已征收水排污費的基礎上，還應對鍋爐排放煙塵和二氧化硫過量造成大氣污染征收氣排污費，對倒放大量固體廢棄物污染地表環境征收垃圾費。對于交通費，在上下班交通擁擠高峰期以道路通行費形式嚴格收費。
（三）在財政支出方面，在進一步完善財政支出體系的基礎上，側重于以下幾個方面：
1．財政預算分配要增加環保費的支出，作為經常性支出項目并保持一定增長比例。一方面要把每年增加的收人拿出較大部分用于環保預算投入資金。另一方面還可以通過調整預算支出結構，壓縮或削減其他支出來解決一部分。增加財政支出防治污染、保護生態環境，促使資源節約與合理利用，要有全局觀念，對于東部一些經濟發達而污染又很嚴重的省、市，可在一定程度上壓縮生產建設資金來保證增加環保費支出。有些經濟欠發達地區，要保證治理污染專項資金?？顚Ｓ谩o論在何處，堅決關停污染嚴重的企業。
2．清理現行財政補貼政策。補貼作為一種重要的財政手段，在現代各國的財政政策中得到了廣泛的應用。補貼是財政支出的一部分，但同其他財政支出相比，補貼有兩個特征：其一，補貼是一種財政援助，因此它對接受補貼者會產生激勵作用；其二，補貼是為特定的目標或目的服務的，具有鮮明的政策意圖。補貼作為財政政策手段的最主要的優點，在于其靈活性和針對性，這是其他財政政策手段所不具有或不完全具有的。當然，補貼手段要有效地發揮作用，需要具備一系列條件，其中包括：補貼的數額應控制在財政財力所能承受的范圍之內；補貼的目標應該明確和具體化；補貼的效果應該是可預測性的；補貼應盡量避免扭曲市場機制；補貼的效果應定期進行評估并及時做出相應調整。對與環境有關的補貼，特別是其對環境的影響應作細致的評估，凡對環境有不利影響甚至與環境保護相悖，對新增生態稅毫無意義的補貼應取消或減少。自改革開放以來，政府一直對虧損國有企業進行補貼，幾乎涉及各行各業，尤其是對化工、交通、能源幾個行業的補貼，在一定程度上助長了這些類型企業粗放型生產，不考慮資源合理利用，也不考慮生產是否對環境造成污染。取消或減少這類補貼不僅可以減輕財政壓力，不干擾環境稅收政策的各種安排，而且也符合世界貿易組織的關于補貼只能用于支持技術開發、地區開發和環境保護的精神，有利于我國企業盡快意識到世界經濟的綠色趨勢，在未來加入世界貿易組織后，因生產的是環保型產品而不受綠色貿易壁壘的影響，從而促進經濟綠色化、國際化。
3．發揮政府采購制度的宏觀調控作用。從國外經驗看，良好的政府采購制度的主要功能之一是發揮宏觀調控作用。政府采購客觀上對于不同的產品和行業有一定的選擇余地，可以據此體現不同的政策傾向。政府可以把環境保護、生態平衡、資源節約與合理開發利用等特定政策目標納入政府采購的通盤考慮。比如，對于那些政府根據合理的產業政策和技術經濟政策認為需要給予一定扶持的綠色產業或技術項目，在政府統一采購的安排中，可以適當向生產有利于環境保護的新產品或運用有利于環境保護的新工藝的廠商傾斜，在政府采購招標方案安排中多包含它們的產品，這樣，對這些產業或項目既可形成財力的注入，又可在社會上產生政府做出的示范效應，從而鼓勵、刺激其發展。最后值得指出的是：保護環境，實現可持續發展戰略是一個動態的復雜工程，在運用財政政策進行調節時，各種財政政策手段之間的協調配合是十分重要的。如果缺乏有效的協調配合，各種政策手段之間可能產生相互沖突，從而抵消財政政策的效果。當一方面以高稅限制污染產品的生產和消費，另一方面又對該產品的生產或消費給予補貼時，就會產生這種相互沖突的情況。對于某個特定政策目標而言，配合運用各種政策手段可以產生更好的效果。例如，為了刺激綠色產品的供給，在采用削減邊際稅率手段的同時，配合應用生產補貼或消費補貼，可對綠色產品生產者產生更多的激勵。
作者單位：青島海洋大學會計系
