財政研究2001.10
規范行政運行 緩解財政風險
財政部科研所《財政風險問題研究》課題組
我國目前財政風險的形成有一定的必然性，一方面，在改革開放過程中，為了激活企業。個人的生產經營積極性，政府采取了放權讓利策略，導致財政收入占GDP比重直線下降；另一方面，隨著改革開放的深入，政府加強了與市場經濟體制建立和完善，與科教興國和社會經濟穩定有關的職能性支出，導致財政支出增長較快。這一減一增給財政運營帶來了困難，形成一定財政風險是必然的，也是難以避免的?，F在的問題是，我國財政風險的形成，并不僅僅是由于上述正常因素導致的，相反，許多非正常因素引發的財政風險及其破壞性更大。例如國有企業經營性虧損、農村“三金”、城市“三亂”、國有金融機構呆壞賬等造成的損失，所隱藏的財政風險比財政本身的風險就要嚴重得多。非正常因素形成的財政風險，大致上可以分為兩大類，一類是國有企業（包括國有金融機構和國有糧食經營機構等）的虧損，它與國有企業改革難以到位密切相關，已引起各方面的關注。另一類是政府的不規范行政造成的損失和低效，這一問題雖然比較突出和嚴重，但并未引起足夠的關注。
1．形式主義嚴重，給國家造成損失。一些地方政府或部門沉酒于文山會海、應酬接待、嘩眾取寵、重虛輕實、悅上瞞下，形式上熱熱鬧鬧，實則勞民傷財。各種形象工程、獻禮工程和達標活動層出不窮。在職工工資不能準時發放，教育事業滯后的情況下，今天搞張書記工程，明天上王縣長項目，形成許多半拉子工程，或者木顧客觀規律趕時間、赴任務，形成豆腐渣工程，既留下后患，影響政府形象，也給國家造成巨大損失。
2．決策程序簡單化，造成人力、財力、物力浪費。注重調查研究和民主集中制是我黨的優良傳統，但是在實際中，某些行政領導和行政決策者往往不注重調查研究，不注重民意。對一些建設工程項目不認真進行可行性研究，聽不進專家意見，簡單決策上馬，出現大量的“三邊工程”；一些重要決策由于缺乏調查研究，政策出臺后明顯不符合實際，又不得不進行調整，造成人力、財力、物力的大量浪費，加重社會負擔。有許多亂收費項目是經“有關部門”審批過的，合法的，這與“有關部門”在審批時缺乏調查研究是分不開的。
3．行為目標短期化，給地方政府形成沉重債務負擔。政府行政的目的是根據經濟社會發展變化需要，提供必要的“服務”，為此，需要我們把握經濟社會發展脈膊，做到遠近兼顧，促進經濟社會沿著我們期待的、相對理想的方向發展。如若不然，政府的“服務”始終跟著經濟社會發展的后面跑，只顧眼前利益，不僅不能及時地提供“服務”，而且在經濟社會的發展變化中，決策、工程等的淘汰期快，帶來大量的浪費。事實上，只注重眼前利益，滿足現狀，缺乏長遠規劃的情況相當普遍。一屆政府、一任長官追求任內的政績，急功近利，只想吃“肉”，不愿意啃“骨頭”，忽視根本性、長遠性的制度建設和基礎性建設。
4．行政服務經營化，擾亂市場秩序，影響政府服務的提供。為經濟社會提供行政服務是政府的基本職責。而且由于政府的行政服務屬于公共產品，缺乏等價核算的條件，因而一般是通過稅收籌集資金，無償地提供服務。從世界各國的實際情況看，存在著將一部分公共產品（主要是準公共產品，如城市交通、能源等）的提供部分或全部市場化（即有償化或經營化）的趨勢。但是能采取這一方式的公共產品是有限定性的。對于一些完全公共性質的產品（也稱純公共產品），如國防外交、公安等則不能市場化。20世紀90年代末以前，我們在不給足經費的前提下，讓國防部門和公檢法部門進入市場經商，不僅擾亂了市場秩序，也影響了政府服務的提供，可以說是深刻的教訓。此外，我國還存在政策行為經營化趨勢。例如，為了促進鄉鎮企業、高新技術產業和城市公用事業發展，政府不是通過政策去協調、調度資金（例如貼息、補助、減免稅收等），而是興辦大量的財務公司，其造成的損失十分驚人。
5．管理關卡化，影響財政收支，擾亂分配秩序。市場經濟條件下，市場管理是政府的重要職責。所謂管理，就是規范市場行為，維持良好的市場秩序，為經營者營造寬松、公平的環境。實際工作中，我們雖然關心市場管理工作，但許多管理變成關卡。申報項目需要層層審批，多部門審批，有的地方申請注冊一個公司需幾個月的審批時間，一個項目立項需幾十個公章。各種執照、證件泛濫成災，一個個體經營者需上十個執照才能營業。管理關卡化的實質是設卡收費和尋租。據報道，一商家在青海設一商業經營場所需加蓋126個公章，且每個公章都需繳納相應的費用，搞得該商家心灰意冷。管理關卡化，不僅惡化經營環境，影響市場發育和經濟發展，而且由于關卡化的目的在于收費或尋租，影響財政運營。設卡收費和尋租對財政運營的破壞主要表現在三個方面：其一，為了設卡而增設了許多機構和工作人員崗位，直接加大財政支出；其二，設卡收費加大經營者的負擔，直接、間接地影響財政收入；其三，設卡部門收費、攤派，擾亂了財政分配秩序。
6．部門利益固化，影響財政資金使用效益。一個政府是一個整體，其主要任務是為其管轄范圍內的經濟社會發展服務。政府分設若干部門是便于專業化管理。各政府部門按政府的授權和提供的人財物力，在其所分管的業務范圍內提供服務。從這個意義上講，各部門不應有其部門利益。反之，部門利益的存在將損害政府的總體利益。在我國，不僅存在部門利益，而且相當嚴重，有利可圖（如有收費或有權可以尋租）的事務，相互爭著干；只要無利可圖，即使很重要也無人問津，找上門來也“踢皮球”給踢出去，形成相互推諉。部門利益固化，對財政運營的破壞作用也是不可忽視的。一方面，各部門利益的存在，影響財政資金的使用效率，在某些情況下，財政資金也將變成部門利益的追逐對象。如報載，水利部就曾將數億元的水利建設資金“調度”到賓館建設上，這樣的例子可謂屢見不鮮。另一方面，各部門巧立名目收費、罰款、建立基金等，直接、間接地減少國家財政收入和分散國家財力。
7．地方本位主義嚴重，造成資源浪費和重復建設。作為一個地方政府及其負責人，對本地經濟社會發展有著不可推御的責任，因而從本地實際出發，為當地人民謀利益（也即考慮地方利益）是必需的、必然的，正所謂“為官一任，造福一方”。但是，必須正確處理地方局部利益與國家整體利益的關系。如果某一個地方局部利益的獲取是以其他局部甚至國家整體利益的損失為前提，那么這種“造福一方”的行為就是不恰當的，而且最終也不能真正地“造福一方”。例如，為了地方局部利益而縱容假冒偽劣產品的生產和銷售，不僅擾亂全國市場秩序，最終也危害本地經濟社會發展，甚至人民的身心健康。我國目前地方本位化相當嚴重，其對財政運行的影響也是十分嚴重的。在經濟建設上，各地方政府為了爭相發展地區經濟，拼資源，拼環境，甚至不昔以鄰為壑，不僅造成資源浪費、環境污染，而且導致重復建設、地區經濟結構趨同，浪費國家財力。個別地方政府，為了局部利益而縱容甚至支持走私，不僅打擊民族工業的生存和發展，而且導致國家稅收大量流失。
種種不規范行政行為影響財政運營，加大財政風險，那么為什么存在這些不規范的行政行為呢？我們認為，目前我國行政行為不規范的成因是多方面的，包括法制、制度、機構、政府職能和工作人員素質等。
1．政府職能定位不清，行政服務職責范圍不明確，為不規范行政提供了空間。我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉換，要求政府調整職能，重新界定職責范圍，適應市場經濟運行的要求。在這方面，我們也形成了一定的共識。例如，提出實行公共財政，政府投資逐步退出競爭性領域等，這些都是十分正確的。但是實際上，政府職能轉換仍未到位，為行政運行的不規范提供了空間。首先，各級政府對競爭性領域投資欲望仍然很強，在經濟建設和財源建設的口號下，將大量資金投入競爭性領域。而且由于對市場認知不足，形成產業結構趨同，產品滯銷，浪費了大量財政資金。在一些地方，政府自身拿不出資金就通過非法或非正常的手段（如農村“三金”、城市“三亂”）支持企業（鄉鎮企業、國有企業等），最終結政府財政背上了沉重的包袱。其次，提供公共產品缺乏資金保障。許多地方政府在不能確保工資發放的情況下，對一些公共服務實行有償化。計劃生育工作要靠超生罰款維持，社會治安也要靠罰款維持，義務教育則靠攤派維持，城市建設靠集資維持等，增設了許多收費、攤派、罰款項目。
2．機構臃腫，人浮于事，給不規范行政增添了“壓力”和“動力”。90年代中期以來，我國政府推行了機構改革，取得了可喜的成就。其中最突出的成就是撤并了產業管理部門，這個大方向無疑是正確的，是政府職能轉換，尤其是由生產、流通、分配的直接組織者變為市場管理者后的必然結果。但是，就目前的情況看，我們的機構仍然多。國外中央政府一般只設十幾個部，地方政府部門則更少。我國目前中央政府的部、委、局加上直屬事業單位有100個以上，而且地方政府都層層對口。由于政府的行政職責是一定的，在市場經濟條件下，某種意義上講職責范圍越小越好。這就是“小政府”的主張。我們雖不能完全贊同小政府的觀點，但是反過來講，政府的職責范圍決不是越大越好。政府機構多，人員多，有些機構可能就沒有明確的職責范圍，或者只有很小的職責范圍，很小的工作量。為了實現自身的“價值”往往主動“找”工作，“找”事做，將本來十分簡單的審批工作復雜化、長期化，或者大搞“評比”和“檢查”，不僅惡化經營環境，而且擴大集資、攤派、罰款的范圍。因此，可以說機構臃腫、工作人員多，為不規范行政帶來了“壓力”或“動力”。機構多了，人員多了，政府的行政職責被過度細化，甚至經常會出現同一事務幾個部門都有職責的情況，如我國社會保障的“五龍治水”。這樣，各部門都只爭有利可圖（如能收費等）的事務干，而對無利可圖的事務則會相當推諉，踢皮球。機構多，人員多，不僅直接增加財政支出，而且由于部門之間爭權奪利和相互推諉降低行政效率，浪費財政資金。
3．人員素質差是產生不規范行政的內在原因。改革開放以來，我國公務員隊伍的知識結構、年齡結構等方面有了較大改善，正朝著知識化、年輕化、現代化的方向邁進。但是，在目前的公務員隊伍中，確實存在許多素質較差的人員，給政府行政工作帶來了不良影響，一定意義上講是導致政府不規范行政的內在的、根本性原因。部分政府工作人員素質差主要表現在兩個方面。首先表現在德的方面。缺乏正確的人生觀、道德觀和服務意識，把手中的權力當作尋租和撈取好處的本錢，這也是一部分人腐敗，最終走向人民的對立面，成為犯罪分子的根本原因所在。這些人的尋租或撈取好處往往是以犧牲國家利益、人民利益為前提的，導致財政資金的浪費和損失。其次表現在業務能力方面，不注重理論學習，不深入調查研究，業務水平低，判斷能力差，導致行政行為的不規范。例如，當下屬或有關部門提出一個收費、集資項目建議后，既不知道該不該審批，又不深入調研，不征求專家意見，大筆一揮；又如，農村“三金”、城市“三亂”，一定意義上就是某些地方領導人對其危害缺乏判斷所至。在南方某地相鄰的兩個縣，甲縣農村“三金”轟轟烈烈，最終給縣財政帶來了巨額債務；乙縣政府主要領導聽取中國銀行縣支行行長的建議，堅決制止了農村“三金”，因此縣財政沒有這一負擔。其實在甲縣，當時也有銀行干部向縣政府建議制止，但縣政府主要領導聽不進去，一意孤行。這一例子說明政府工作人員，尤其是領導干部的工作能力、工作作風對行政運行、財政風險的影響之大。
4．制度不完善是產生不規范行政的外部條件。制度涉及面很廣，市場制度不完善為政府行政規范化增加了難度，也為工作人員尋租提供了條件。這里重點從與政府行政有直接關系的有關制度情況進行分析。首先，缺乏行政責任制度。對于尋租等行為，有黨紀、國法加以限制，對于明顯的安全責任事故或造成嚴重后果的讀職行為也可以依法追究責任。但是，對于用錯了人，即使后果嚴重也不追究責任。財政資金使用中的責任更為模糊。財政投資資金是否有效益，是否達到預期目標基本上無人過問，這為資金浪費和工作人員尋租提供了條件。為官一任，到底應達到什么目標不明確，無從追究責任、其次，人事制度不適應新形勢。在計劃經濟時代，各地方、各單位按上級下達計劃組織生產和分配，選拔干部以聽話、積極完成下達任務為主要標準。在市場經濟條件下，政府體制（尤其是財政體制）作了相應調整的今天，要求干部有獨創精神，僅僅是聽話、四平八穩不一定是稱職干部。領導干部四平八穩，不思進取，是許多地方經濟社會長期得不到發展的根本所在。在人事制度中，只看表面文章，不看實質，也是一大缺陷?？己苏?，只看他辦了多少廠，產值多高（實際上許多都是虛假的），即使工資發木出去、政府負債累累、教育事業落后、人民生活得不到改善，也照樣升官。這是助長急功近利的主要原因所在。對于政府工作人員的晉升制度也缺乏公開性和透明度，缺乏政績考核的科學體系，大家都熬年頭，不求有功，但求無過，不利于培養和強化政府工作人員的責任心和進取精神。再次，監督管理制度不健全。對政府的行政行為進行監督，也是規范行政行為的主要措施。通過建立信訪、舉報和人大監督制度等，對政府行政的外部監督已有所進展。但是，由于我國目前行政的公開度和透明度不高，外部監督只限于刑事案件，面對行政中的許多不規范行為無法進行監督。內部監督在制度上是存在的，實際上流于形式，未能真正起到監督作用。而且，內部監督也主要以刑事案件為重點，對于那些不構成刑事案件的不規范行為，如部門本位，資金使用效益不高，工作中的互相推諉則未納入視野。此外，工資、津貼標準不合理，也加劇了工作人員的尋租。工資標準低的同時，房改、醫改等都要拿錢，使公務員的正常收入維持生計發生困難，導致部分工作人員對行政服務工作失去榮譽感和自尊心，從而對自己要求不嚴，產生尋租、以權謀私的動機。出差補助、會議費等支出標準低也為不規范行政推波助瀾。出差不結賬，會議費由主辦單位補貼，不僅影響財政資金的規范使用，而且助長了吃喝風和違規風。
5．法制不健全和執法不嚴為不規范行政提供了寬松環境。改革開放以來，我國在法制建設方面取得的成就是有目共睹的，以憲法、刑法、公司法、婚姻法為代表的法制體系大體建立起來。就與政府行政有關的法律來看，也制訂頒布了行政訴訟法、行政處罰法、國家賠償法、預算法、統計法、民族區域自治法、國家公務員暫行條例等法律法規，但是，從規范政府行政的角度看仍不完善。首先缺乏對各級政府、政府部門及其工作人員行政行為的法律規定。各級政府。各政府部門應該履行什么職責，沒有明確的法律規定，往往是以文件規定的形式確立。政府上下級之間、政府內各部門間出現了矛盾，往往是通過高層協商解決，該干的沒干，不該干的干了也不承擔法律責任。這就必然導致互相爭利和踢皮球現象的出現。其次，法律體系上重實體法、輕程序法，缺乏對行政程序的法律規定。如行政決策程序上，重大決策中當事人、有關利益集團、專家的意見如何反映，政府與人大在決策中的協調機制，以及行政處罰中當事人意見的反映程序等，缺乏明確規定。對行政程序缺乏明確規定，容易導致行政中的任意性和不規范。再次，有關行政行為規定缺乏處置和處罰條款，如《預算法》規定地方財政不得發生赤字，但是，當地方財政發生工資發放困難時怎么辦？并沒有規定。再者，地方政府不在財政預算上發生赤字，而是通過成立政府公司變相借債，又將如何處理？還有，萬一地方政府在財政中安排了赤字、債務，我們又將如何處置？由于這些規定不完善，地方財政平衡原則就難以落實。此外，執法不嚴也為不規范行政行為的產生提供了寬松環境。政府工作人員尋租是違法的，這是人所共知的，但是尋租仍很普遍也是事實，許多人存在僥幸心理，一是相信無人知曉，二是即使查出來了也主要是黨紀、政紀處分，缺乏足夠的威懾力。
鑒于不規范行政對財政風險的影響，為了緩解財政風險，確保財政正常運營，必須規范政府行政。規范政府行政的基本思路是：通過財政管理改革及健全法制，為規范政府行政運行創造良好的外部環境；通過加強教育和監管，提高政府工作人員的政治和業務素質，形成規范行政的風氣，最終實現依法行政，提高行政效率。
1．完善行政法制。一是在進一步精簡機構的基礎上實行機構立法，明確各機構的人員編制、內設機構及其職責范圍和權限；二是制定行政程序法規，明確政府的各項行政行為的立項。程序及責任；三是在行政立法中確立處罰制度，以增強法律的威懾力。
2．推進財政管理改革。這是規范政府行政、緩解財政風險的關鍵性措施。其一是實行部門預算，細化預算和提高預算編制、執行的透明度，加強預算責任和預算監督；其二是實行國庫集中收付，弱化部門利益；其三是實行公開、公正、公平的政府采購。
3．改革人事和監管制度。人事制度上，主要是在改革考核指標（如用人民生活改善情況和財政狀況代替產值指標等）和實行公開選拔干部的基礎上確立嚴格的約束和激勵機制。同時，逐步提高政府工作人員工資待遇。監管制度上，在強化內部監督的基礎上，實行政務公開，強化外部監督和輿論監督。
4．加強教育和培訓，提高政府工作人員素質。一方面，加強政治道德和法制教育，提高政府工作人員的政治素質，樹立全心全意為人民服務的意識和奉獻精神。另一方面，加強業務知識教育，并通過建立經常性的考核制度，形成自覺學習的風尚。
課題主持人：王朝才（執筆）
課題組成員：傅志華 趙全厚 劉德雄
