作者：江龍
財政研究2001.11
公共財政下財政監督產生的理論溯源
江龍
一、國家、政府與公共受托責任
政治學、社會學等學科從不同的角度分析了國家的起源，但最有影響的主要有兩種：一種是社會契約理論；另一種是掠奪或剝削論。
關于國家的起源社會契約理論有著悠久的歷史，它也是西方主流財政理論依據和基礎。以霍布斯、洛克、盧梭等人為代表的社會契約論認為，國家是公民達成契約的結果．它要為公民服務，契約的達成是多重博弈的結果。由于契約限定著每個人相對他人的經濟活動，因而它對經濟增長來說十分重要。社會分工及協作受契約與交易費的約束，契約的有效性制約著社會分工向縱深方面的發展，制度也就成為人與人之間關系的某種“契約形式”或“契約關系”。市場經濟從某種程度上講就是一種契約經濟。假設沒有國家，那么契約實施的交易費用將相當高，以致于過高的交易費用將使任何契約都失去意義。
國家掠奪論或剝削論認為，國家是某一集團或階級的代理者，它的作用是代表該集團或階級的利益向其他集團或階級的成員榨取收入。掠奪性的國家將界定一套產權，使權力集團的收益最大化而無視它對社會整體福利的影響，即這種產權制度對某一權力集團是有益的，但并不能促進整個社會效率的提高。從長期來看，這必然演變成無效率產權。
以上兩種理論所說的國家都在歷史和現實中找到佐證，但它們均不能涵蓋歷史和現實中的所有國家形式，因而不具有一般性和普遍性。新制度經濟學將這兩種理論有機地統一起來，從理論推演的角度看，國家帶有“契約”和“掠奪”的雙重屬性。道格拉斯·C·諾斯提出了有關國家的“暴力潛能分配論”。所謂“暴力潛能”是指這樣一個范疇，它既包括軍隊、警察、監獄等暴力工具，也包括權威、特權、壟斷機等無形資產。諾斯認為，若暴力潛能在公民之間進行平等分配，便產生契約性的國家；若這樣的分配是不平等的，便產生了掠奪性的國家，由此出現統治者和被統治者，即掠奪者和被掠奪者。
不同于市場和企業的是，國家的特點是它的強制性，即國家是在暴力方面有比較優勢的組織，這種強制性的后盾是國家暴力。換言之，國家暴力是對付暴力的暴力，是一種對付非法暴力的合法暴力，這種合法性起源于每個人捍衛自己權益，抵御別人侵害的合法權利。因此，國家暴力只有在能夠實現某種社會合作，并且比其他制度（如市場和其他組織）更有效時，才被采用。國家暴力資源之所以能更有效地使用，在于其能達到規模經濟和防止“搭便車”問題。例如，在一個可能遭到襲擊的社區中怎樣建立防御體系的問題，“安全”對社區中的每一個成員來說都是“公共品”。如果用市場機制的方法來購買“安全”就有可能失敗，因為“安全”一旦被提供，對社區的所有成員都無法排除其中任何人享受或者說排他的成本特別大而無法實施。顯然肯定有人會采取“搭便車”的行為：不為“安全”付費也享受安全的好處。這樣一來，整個社區會因此不能建立起有效的防御體系。這時，采取國家提供的形式，強制性地要求每個成員為“安全”付費即納稅，解決“搭便車”問題就有了一種有效辦法。同時我們可以得出結論：稅收是對國家提供公共品成本的補償，或者說是為國家提供公共品所進行的融資。公眾通過繳稅委托國家經營（生產、購買、管理）公共品。當然，國家不是按每個納稅人從公共品中享受到的利益的多少來征稅，即不存在市場交換中那種一對一的交換關系。但生活在國家中的每一成員如離開國家提供的公共品是難以生存的，他總是會或多或少地從公共品中受益。因而，即使他得到利益的多少與他交納稅收的多少可能是不對稱的，但他理應為公共品提供費用。換個角度看，如果把納稅人作為一個整體來對待，國家征稅的多少與納稅人從公共品享用中得到利益則大體上是對稱的。
以上分析易見，公眾對公共品的需要決定了國家的存在，國家的存在是通過國家職能的執行得以體現的，而國家的職能又是由各級政府組織來承擔的，它具體包括立法機關、行政機關和司法機關。立法機關制定和頒發法律，司法機關負責對案件的審理、判決、執行，行政機關履行安全防務、經濟管理等職能。總之，政府組織承擔著為公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務等在內的公共品的職能。（這里公共品指有形的公共品和無形的公共品）。由此可見，政府實質上就是一個國家或社會的代理機構，承擔著一種公共受托責任。
在我國，一切權力屬于人民。國家的權力機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，它們擁有立法和監督執行的雙重權力，并直接向人民群眾負責，即“議行合一”。具體來說，在人民代表大會制度下，國務院和地方各級人民政府是人民代表大會的執行機關，行使行政權，人民法院行使審判權，人民檢查院行使檢察權，它們的設置、職責、權限、活動原則均依照人大制定和頒布的憲法、法律規定去行使，并向人大負責，體現人民的意愿，履行公共受托經濟責任。
二、委托一代理關系與政府組織的“激勵不足”
由上述分析可以得出這樣的結論。政府就是國家的代理機構，政府由人民選舉產生，接受人民委托，代理人民執行公共事務，承擔公共受托責任，亦即提供公共品，而人民向政府納稅，這樣在人民與政府之間及政府組織內部間便構成了委托一代理關系。它的特點是，一個財產所有者委托財產經營管理者，而經營管理者繼而代理財產所有者行使職權將一部分財產交給下級經營管理者進行管理經營，如此下去，從而出現多重委托一代理關系。如國務院再委托其各部委，直至到下屬各國有企業。
其實，委托一代理概念作為一種制度最早是出現在法律規定中，1804年的法國民法典、1890年的德國民法典及1986年的我國《民法通則》對委托一代理作出了不同程度的規定。在法律上，代理是一種民事法律關系，代理人以委托人的名義，為委托人利益，在代理權限內與第三人進行的法律行為，這種行為的法律效果直接由委托人承受。在經濟學意義上，最早提出委托一代理關系概念的羅斯（Ross）他對委托代理關系作了這樣解釋：如果當事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權，則代理關系就隨之產生。詹森（Jensen）和麥克林(Meeckling)的定義是：“一個或一些人候托人)委托其他人（代理人）根據委托人利益從事某些活動，并相應地授予代理人某些決策權的契約”。由此可見，經濟學意義上的委托一代理與法律制度中的委托代理關系，從產生和責任要求來看，性質是相同的。無論何種層級形態類型的委托一代理關系，委托人都預期，同時代理人有責任（因委托人要付酬給代理人，雙方存在顯性或隱性的契約關系），通過代理人的代理行為實現委托人的利益最大化目標。
然而，依據新制度經濟學對經濟人行為的假設：“效用最大化”，“有限理性”和“機會主義”，并且代理人與委托人不是同一個人，因此二者的目標函數不完全一致，常常是有沖突的，加上存在不確定性和信息不對稱，代理人有可能偏離委托人的目標函數，這樣便會出現代理人損害委托人利益的現象，這種現象也被稱為代理人問題。大量的研究表明，解決代理人問題的總體思路有兩條，一是設計激勵機制，二是建立監督機制。前者是企業理論重點研究的問題。
在企業中，通過分析企業組織結構中的委托代理關系，構建科學、合理的公司治理結構，設計出一種契約，使股東與經理人的利益目標趨于一致，在經理人實現自身目標最大化的同時，使委托人的利益最大化，即利潤最大化，實現“激勵相容”，來解決股東（所有者）和經理人（經營者）之間存在的代理人問題，其研究重點是如何建立一種有效的激勵機制。而后者卻是本文探討的主題。嚴格地說，企業委托一代理理論并不完全適用于解釋政府組織的委托一代理關系。因為這一理論最基本的假定是存在著一個真正的所有者，這個所有者愿意并有能力激勵和約束代理人，以防止自身權益的流失。但是，對全民委托政府組織經營的公共品——國家財產形式來說，盡管在理論上每個人都可以稱之為所有者，但沒有任何人能夠說自己個人是在行使委托權的委托人。如前所述，正是由于公共品與私人品的性質差異，決定了公共品必須要由政府組織來經營管理，由于政府組織與企業組織的結構安排差異，決定了政府組織系統內解決代理人問題的辦法主要是依靠建立監督機制，而不主要依靠激勵機制，即政府組織存在“激勵不足”，而是“監督有效”。理由如下：
1．從政府組織性質來看，政府組織缺乏貨幣收益表現，至少沒有企業意義上的股權。首先，政府組織的初始委托人——社會公眾追求的目標是公共品享用的最大化，這種效用難以用貨幣來度量，是一種精神和物質的感受。而企業的初始委托人——股東追求的是利潤最大化，卻可以用貨幣來度量。其次，政府組織是由官員組成，官員成為實際代理人，在效用最大化的行為假設下，官員的目標完全可能是權力最大化，或出現尋租行為，或追求的是政權的穩固和社會效益，政府機關往往表現為預算規模的最大化，強調“穩定壓倒一切”。而企業經理人員的目標直接表現為獲酬的最大化。再次，制度規定，政府組織控制的金錢歸屬國家，形式為全民所有。官員實行的是工薪制，具有嚴格的限制，它不能象企業可以利用股利分紅、股票期權和高額資金等激勵機制，來充分地刺激個人努力工作的積極性。與官員的工資受限相反的是，企業經理人的報酬在理論上是無限制、不封頂的。造成這種差異的一個重要原因是，公共品的產出效益無法用貨幣來度量，官員的業績也就無法通過貨幣來量化，進而難以用薪水的高低差異體現其工作的努力程度和政治管理能力的大小。因此，官員的報酬就無法起到象企業組織經理人員的報酬那種顯著的刺激作用，去激勵代理人努力工作。
2．從公共產權特征看，政府組織無法解決代理人“激勵相容”問題。現代產權理論對公共產權解釋為：具有不可分性、非排他性、外部性和不可轉讓性等顯著特征。公共產權的這一特性顯然有別于其它產權，如公司產權、私有產權。在私有產權中，具典型的可分割、可分離、可轉讓的屬性，使不同的要素所有者合作組織參加現代股份公司的生產活動成為可能。因而，在公司產權中，當股東不滿意公司經營的現狀或急需股票變現時，就可在股市上出讓股票；股東也可采用“用腳投票”的方式對公司法人的經營決策實施有效的股權約束。進一步說，為了緩解代理人問題，達到“激勵相容”，可以實行剩余索取權的分享。然而，這一切對公共產權來說都無的契約”。由此可見，經濟學意義上的委托一代理與法律制度中的委托代理關系，從產生和責任要求來看，性質是相同的。無論何種層級形態類型的委托－代理關系，委托人都預期，同時代理人有責任（因委托人要付酬給代理人，雙方存在顯性或隱性的契約關系），通過代理人的代理行為實現委托人的利益最大化目標。
然而，依據新制度經濟學對經濟人行為的假設：“效用最大化”，“有限理性”和“機會主義”，并且代理人與委托人不是同一個人，因此二者的目標函數不完全一致，常常是有沖突的，加上存在不確定性和信息不對稱，代理人有可能偏離委托人的目標函數，這樣便會出現代理人損害委托人利益的現象，這種現象也被稱為代理人問題。大量的研究表明，解決代理人問題的總體思路有兩條，一是設計激勵機制，二是建立監督機制。前者是企業理論重點研究的問題。在企業中，通過分析企業組織結構中的委托代理關系，構建科學、合理的公司治理結構，設計出一種契約，使股東與經理人的利益目標趨于一致，在經理人實現自身目標最大化的同時，使委托人的利益最大化，即利潤最大化，實現“激勵相容”，來解決股東（所有者）和經理人（經營者）之間存在的代理人問題，其研究重點是如何建立一種有效的激勵機制。而后者卻是本文探討的主題。嚴格地說，企業委托一代理理論并不完全適用于解釋政府組織的委托一代理關系。因為這一理論最基本的假定是存在著一個真正的所有者，這個所有者愿意并有能力激勵和約束代理人，以防止自身權益的流失。但是，對全民委托政府組織經營的公共品——國家財產形式來說，盡管在理論上每個人都可以稱之為所有者，但沒有任何人能夠說自己個人是在行使委托權的委托人。如前所述，正是由于公共品與私人品的性質差異，決定了公共品必須要由政府組織來經營管理，由于政府組織與企業組織的結構安排差異，決定了政府組織系統內解決代理人問題的辦法主要是依靠建立監督機制，而不主要依靠激勵機制，即政府組織存在“激勵不足”，而是“監督有效”。理由如下：
1．從政府組織性質來看，政府組織缺乏貨幣收益表現，至少沒有企業意義上的股權。首先，政府組織的初始委托人——社會公眾追求的目標是公共品享用的最大化，這種效用難以用貨幣來度量，是一種精神和物質的感受。而企業的初始委托人——股東追求的是利潤最大化，卻可以用貨幣來度量。其次，政府組織是由官員組成，官員成為實際代理人，在效用最大化的行為假設下，官員的目標完全可能是權力最大化，或出現尋租行為，或追求的是政權的穩固和社會效益，政府機關往往表現為預算規模的最大化，強調“穩定壓倒一切”。而企業經理人員的目標直接表現為薪酬的最大化。再次，制度規定，政府組織控制的金錢歸屬國家，形式為全民所有。官員實行的是工薪制，具有嚴格的限制，它不能象企業可以利用股利分紅、股票期權和高額資金等激勵機制，來充分地刺激個人努力工作的積極性。與官員的工資受限相反的是，企業經理人的報酬在理論上是無限制、不封頂的。造成這種差異的一個重要原因是，公共品的產出效益無法用貨幣來度量，官員的業績也就無法通過貨幣來量化，進而難以用薪水的高低差異體現其工作的努力程度和政治管理能力的大小。因此，官員的報酬就無法起到象企業組織經理人員的報酬那種顯著的刺激作用，去激勵代理人努力工作。
2．從公共產權特征看，政府組織無法解決代理人“激勵相容”問題。現代產權理論對公共產權解釋為：具有不可分性、非排他性、外部性和不可轉讓性等顯著特征。公共產權的這一特性顯然有別于其它產權，如公司產權、私有產權。在私有產權中，具典型的可分割、可分離、可轉讓的屬性，使不同的要素所有者合作組織參加現代股份公司的生產活動成為可能。因而，在公司產權中，當股東不滿意公司經營的現狀或急需股票變現時，就可在股市上出讓股票；股東也可采用“用腳投票”的方式對公司法人的經營決策實施有效的股權約束。進一步說，為了緩解代理人問題，達到“激勵相容”，可以實行剩余索取權的分享。然而，這一切對公共產權來說都無法進行。相反，在公共產權運行中，往往遭到被侵蝕，表現為使用的“公地悲劇”，消費的“搭便車”，生產中的“偷懶”和“內部人控制”嚴重。因此，在公共產權的“激勵不足”中，加強對其內、外部監督就必不可少。
3．從管理學角度看，公共權力的激勵作用有限。在我國，權力是人民的信任與賦予，是一種體現為人民服務的工具或手段。但在經濟人的有限理性和“機會主義”行為假設下，掌握權力可以滿足官員的不同需要：一是在一定程度上滿足官員個人施展其才能，體現其“精忠報國”的自我實現的需要；二是滿足控制他人或感覺優越于他人，感覺自己處于負責地位的權力需要；三是使得官員具有職位特權，享受“在職消費”，給官員帶來正規報酬以外的物質利益滿足。基于管理學對激勵的認識，能滿足人的需要的因素就可以作為激勵因素，因而“權力”可以作為一種激勵機制。權力的激勵力量大小取決于權力所帶來的這些滿足的程度如何，而這些滿足的程度受政府組織結構的制約程度影響。具體而言，一方面是權力的獲取，除官員具備必要的“德”“能”“勤”“績”外，還與和上級領導的關系親密程度、職位是否有空缺等其他因素有關，常常這些其他因素起關鍵作用，這必然導致權力的激勵與工作實際努力的不相容。另一方面，雖然權力的取得，能帶來“在職消費”，但任何形式的尋租行為或“權錢交易”都是政府組織制度所不允許的，官員通過權力謀取非法收入要冒大風險，其機會成本很大，他的努力程度只限于不斷送其政治生涯。顯而易見，政府組織系統內權力的激勵作用非常有限。
4．從管理者的“機會主義”傾向看，掌握公共品經營管理控制權的官員或管理者，通常易造成損害委托人利益即社會公眾利益。政府行政機關將編制完的預算計劃報經權力機關批準后，在預算計劃執行中往往存在較大的自主性，如控制著項目審批權，資金調撥權、投放權和使用權等等，行政機關及其官員在追求自身利益目標最大化的驅動下，就可能會做出偏離委托人目標的行為，損害公眾的利益。拿財政部門來說，財政部門在政府提供公共品的工作中扮演著極為重要的角色。一方面，財政部門為籌措滿足社會公共需要的公共品所需的資金而征稅。舉債以及收取各種規費和使用費，表現為政府的收入；另一方面，財政部門為滿足社會公共需要而出資、撥款以及進行各項支付，表現為政府的支出。進一步而言，在政府間的轉移支付中，中央政府與地方政府間存在信息不對稱，地方政府往往出于自身利益考慮多，而表現出隱瞞偏好，虛假申報，企圖爭得更多的政府補助。由于財政部門進行的兩方面的活動行為，使其實際掌握了政府收入和支出的權力，因而，現實中，更易出現“跑部錢進”現象，使部分人受益，卻損害了更大部分人的利益。因此，在尚未解決政府系統代理人問題，且權力激勵作用又有限的情況下，只有依靠建立和加強財政監督，實施嚴密和完善的內外部監督機制，從而最大限度地緩解委托人與代理人之間的信息不對稱，以充分體現公共財政的效果最大化。
三、小結
通過上述分析得出如下結論：
（l）社會公共需要是公眾在生產、生活和工作中的共同需要，表現為享受的無差異性和公共性特征，體現社會公共需要的物質載體是公共品。
（2）公共品的提供方式有多種形式，但最主要的是由國家作為主體來提供，尤其是規模或范圍較大的公共品，只能通過國家公共預算來提供才是可行的。換言之，公眾對公共品的需要決定了國家的存在，國家的存在是通過國家職能的執行得以體現，而國家的職能又是由各級政府組織來承擔的，它具體包括了財政管理等行政、立法、司法職能。因此，政府實質上就是一個國家或社會的代理機構。在我國，一切權力屬于人民，國家的權力機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，政府是由人民選舉產生，接受人民委托，代理人民執行公共事務，亦即提供公共品，形成了公共委托責任關系。
（3）在公共受托責任關系中，便是人民與政府之間及政府組織內部間構成了委托一代理關系。這種代理關系按其層級形態可分為單一型。雙重型和多重型。根據詹森·麥克林的契約經濟理論，經濟上、意義上的委托一代理與法律制度中的委托代理關系，從產生和責任要求來看，性質是相同的，都是通過代理人的代理行為實現委托人的利益最大化目標。問題在于，在經濟的“效用最大化”和“機會主義”行為假設下，代理人與委托人的目標函數不一致，加上存在不確定性和信息不對稱，因而，便產生了代理人問題，即“逆向選擇”和“道德風險”。解決代理人問題的基本思路：一是設計激勵機制；二是建立監督機制。前者是企業理論中重點研究課題，通過分析企業治理結構中的委托代理關系，認為監督機制成本太高，而應設計出一種契約，使股東與經理人的利益目標趨于一致，實現“激勵相容”，相比之下更易操作。而對后者的研究更符合政府經濟的特點，因為，對全民委托政府組織經營的公共品——國家財產形式來說，盡管在理論上每個人都可稱之為所有者，但沒有任何人能夠說自己個人是在行使委托權的委托人，即所有者“虛位”。進一步而言，政府組織缺乏貨幣收益表現，沒有象企業意義上的股權，無法量化業績和依據業績調節薪金。從公共產權方面看，即使運用激勵機制難以解決代理人“激勵相容”問題，因為產權的不可分，剩余索取權不可轉讓性，再加上公共權力激勵有限，和官員或管理者機會主義行為的可能性，通常易造成損害委托人即社會公眾利益。而從下級組織來看，如
在政府間的轉移支付中，由于中央政府與地方政府間存在信息不對稱，地方政府易出于自身利益考慮多，而表現出隱瞞偏好，虛假申報，企圖爭得更多的中央政府補助，等等。以上所述說明，在財政管理中存在“激勵不足”，應切實加強財政監督。
作者單位：財政部駐江西省財
政監察專員辦事處
