http://www.crifs.org.cn 2008年5月15日 張曾蓮
摘要: 新公共管理是目前世界各國公共管理改革的方向, 而公共部門財務管理對公共部門極其重要。本文借鑒新公共管理思想, 對公共部門財務管理的特點及存在的問題, 在分析其原因的基礎上提出了改進措施。
關鍵詞: 新公共管理公共部門財務管理
一、新公共管理理論與公共部門財務管理
新公共管理( NPM) 主要是由上個世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成, 按照現代政府公共管理理論, 世界經濟合作與發展組織( OECD) 提供了一個“新公共管理模式”的基本框架性建議。OECD 認為, 新公共管理的內容包括: 提高包括績效工資制在內的人力資源管理水平; 員工參與決策制定過程; 放松管制但同時推進績效目標管理; 運用信息技術; 顧客服務; 使用收費; 合同外包形式; 撤銷壟斷性的管制規定。梅西認為新公共管理的目標包括: 縮小國家的角色和范圍; 幫助社會公眾獲得企業經營技能和活動能力; 防止公共部門在未來擴大規模; 將大量決策( 主要是經濟決策) 非政治化并將其托管給專家; 將私營部門在實踐中獲得的最有效的技術傳給公共組織。胡德則認為新公共管理的過程包括: 公共政策領域的專業化管理, 這意味著讓管理者管理; 績效的明確標準和測量。委以責任需要明確描述目標, 提高效率需要盯緊目標; 格外重視產出控制。根據所測量的績效將資源分配到各個領域;公共部門內由聚合趨向分化。這包括將一些大的實體分解為圍繞著產品組成的合作性單位, 其資金是獨立的, 彼此之間在保持一定距離的基礎上相互聯系; 公共部門向更具有競爭性的方向發展, 包括訂立合同條款以及公開招標程序; 對私營部門管理方式的重視。包括不再采用軍事化的公共服務倫理觀, 在人員雇傭及報酬等方面更具有彈性; 強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。對公共部門的資源需求進行檢查, 少花錢多辦事。新公共管理引入市場機制和競爭機制, 提高了公共部門的效率和績效。新公共管理運動促進了財務管理的發展, 而財務管理的改革、創新也有力地推動了新公共管理的整體發展。隨著我國市場經濟體制的逐步完善, 新公共管理對我國也逐步從理論發展到實踐。新公共管理實質是從“企業化政府”層面上定位公共部門財務管理的任務。公共部門財務管理是公共管理的重要分支, 新公共管理理論對公共部門財務管理具有適用性和指導性。
二、我國公共部門財務管理存在的問題及原因
( 一) 公共部門財務管理存在的問題首先, 公共部門領導財務管理效率和責任意識不強。由于公共部門的資金大部分來自財政撥款, 在傳統的財政管理體制下, 經費按功能劃分, 隨用隨批, 資金使用無統一安排。在一些不太重視財務工作的單位, 財務部門成了單位領導實際意義上的“出納”, 領導同意就支出, 有錢就花, 沒錢就采取各種手段、編制各種理由要求追加預算。即使是在某些財務工作較為規范的單位, 單位領導對財務管理工作的理解也只是局限在規范會計行為, 保證資金和國有資產的安全完整, 以及日常公用經費支出的考核上, 而沒有太多的削減開支和有效運作財政資金的效率意識。關于財務管理決策失誤的領導責任問題, 雖然地方財政和審計部門會對政府各部門的財務管理狀況進行監督檢查, 但經常是當某些無效或違規的財務決策發生之后, 只要相關領導沒有濟私時, 財政和審計也很難追究相關人員的責任, 而只是簡單的以“無管理經驗”等托詞而使相關領導免于處罰, 從而導致行政部門領導的責任意識不強。其次, 預算約束軟化, 導致大量公共資金游離到預算控制之外, 造成預算外資金、制度外資金泛濫, 使用效益差, 違規違紀現象普遍。財務預算體系也不規范。隨著市場經濟的發展, 行政機關所屬事業單位創辦經濟實體, 參與市場競爭的情況屢見不鮮, 現行的財務體系劃分已滿足不了資金的運轉方式。同時政府的預算各自為政, 沒有形成統一的預算體系。第三, 財務管理模式和手段落后。目前公共部門財務管理還處在相對傳統的分散管理模式下, 未將現代信息技術廣泛運用于財務管理的過程中,導致不同政府部門之間、同一部門的各級政府間, 形成各個信息“孤島”, 財務資料相對割裂, 下級單位的財務資料需層層上報、匯總, 信息反饋比較遲緩, 信息的真實性、準確性無從保證, 工作難以進行有效協同, 上級政府職能部門的財務控制措施很難進行有效落實, 財務管理水平很難提高, 財務風險無形加大。公共支出管理不嚴, 控制不力, 導致行政事業成本居高不下。第四, 公共部門財務人員素質偏低。這主要是由兩個原因造成的, 一是很多人認為公共部門財務人員的素質不需要太高; 二是受現行會計教育培訓內容的限制。在現行會計專業全日制教育和會計人員后續教育培訓中, 公共部門會計人員的財務管理業務需求似乎已被淡忘。因此, 公共部門的財務人員, 由于缺少相關專業知識和資金運作的實際經驗, 面對新形式下的公共部門財務事項, 在財務管理過程中也往往只能表現為對規則的遵守。第五, 財務制度松弛, 內部控制不健全, 疏于管理, 導致政府官員職務犯罪現象不斷, 國有資產嚴重流失。制度不健全、不科學、不合理, 導致管理混亂, 政府官員經濟犯罪越來越多, 行政權利, 本應納入公共收入體系卻中飽私囊, 國有資產流失都是因為制度不健全。大部分單位未建立有效的資產管理制度。由于政府公共部門的資產主要屬于非經營性資產, 不計成本,不計盈虧, 致使某些部門只想花錢, 不想節流; 只顧花錢, 不問效益; 只重購置, 不重管理; 只反映支出, 不反映存量及其質量狀況; 只注重財政預算的安排和經費的追加以及占有、使用和處置資產, 而不重視現有資產的合理使用和管理等。最后, 監控機制不健全。上級政府職能部門無法有效監控下屬單位的財務狀況。實際操作中財務部門、資產管理部門以及使用部門的責任不明確, 購入、領用、報廢記錄不實, 手續不清, 沒有資產清查盤慮制度, 形成賬賬不符, 賬實不符。
( 二) 公共部門財務管理問題的原因分析產生公共部門財務管理問題的原因是多方面的, 從新公共管理理論和財務管理學的
角度看: 首先, 財務治理結構和財務運行機制方面的問題。公共財政管理混亂, 財務責任不明確。財政、人大、主管部門多重監督管理,幾套體系同時運轉, 導致誰都負責, 又誰都不負責。公共部門財務責任錯位, 官員利用權力, 把公共權力變為私人利益。公眾對政府缺乏監督, 政府也缺乏對公共部門的監督。其次, 財務管理觀念、目標、技術方面的問題。公共部門應該以公共利益最大化為目標, 但是根據公共選擇理論, 官僚是理性經濟人, 尋求個人利益最大化、個人效用最大化, 而非公共利益最大化。在壟斷環境下, 壟斷導致信息封鎖和信息不對稱, 官僚利用其信息優勢, 使預算最大化, 支配資源最大化, 任意支配資源, 不考慮供求關系, 超出需求, 預算結余時突擊支出, 導致官僚部門運行效率低下。公共財務管理不同于公共財政管理, 也有別于企業財務管理。但我國公共財務管理似乎走入了誤區, 應作為公共財政管理的卻采用了企業財務管理, 而應按企業財務管理的卻當作公共財政來管理。按公共財政的方式管理公共財務, 就會形成不計成本、不講效益、不顧風險的惡習, 造成公共資源浪費、公共資金使用效益低下、公共財務風險加大; 若按照私人部門( 企業) 的方式管理公共財務, 就會迷失非營利的組織目標和財務方向。再次, 公共部門會計核算與財務信息披露問題。會計核算既沒有按預算執行, 也沒有將財務事項完整地核算。核算范圍不完整、核算方法不科學、采用收付實現制、信息披露不充分等, 導致財務報告反映不了整個財務狀況、債務高低。最后, 公共部門財務能力有限, 業務目標多元化, 業務范圍寬泛。對于并非其特長的財務方面, 公共部門管理能力有限。公共部門并非專門的金融機構, 缺少財務運作管理的專業知識和資金運作的實際經驗, 因而在財務運作管理過程中往往表現為“規則”多于“技術”支撐。普通的財務管理需要解決的是如何優化項目的融資、投資、降低資金風險和維持收支平衡等內容, 業務限定在經濟領域。而對于公共部門財務管理來講, 需要考慮的不僅是經濟領域方面, 還需要考慮政治目標、社會穩定、上級機關的認同等問題。公共部門財務管理的目標不是單一的, 而是一個目標體系, 其范圍更廣, 難度更大。企業財務管理針對的是企業這一市場經濟中的微觀實體, 而公共部門財務管理針對的是政府和人民的財產。企業財務管理只考慮企業在國家經濟法律法規、產業政策指導下, 如何合理運用財務知識與技能提高經濟效益, 而政府財務管理考慮的不僅是某一個項目融資、投資、重組、優化等微觀問題, 還包括轄區財務政策的發展戰略。
三、基于新公共管理的公共部門財務管理
( 一) 轉換理財觀念, 增強成本效益意識, 明確財務責任, 強化風險控制新公共管理以經濟學理論和私營部門管理為理論基礎, 強調成本效益意識。公共部門代表國家意志、受社會公眾委托, 依法履行公共事務管理, 提供公共服務職能, 從財務的角度看, 公共部門應依法履行籌集和使用公共資金, 不斷提高公共資金使用效率, 保全公共財產, 保護公共財務安全, 向社會公眾提供相關財務信息, 并接受社會公眾的監督等財務受托責任。而加強政府公共部門的財務管理工作是依法履行財務受托責任的必要手段。審計風暴后, 衛生部、科技部、農業部加大了對所屬機構財務管理的監督, 公共部門應該如何管, 不能僅靠上級主管部門, 要治標, 更要治本。通過相應法規制度, 促進公共部門轉換理財觀念。而沒有外部壓力, 出自內心自愿, 很難轉變。但外部監督時要明確公共部門是一個公共、非營利的實體。作為一個實體, 財務活動主體應明確如何籌集、運用、管理資金。由于計劃經濟對行政部門的慣性, 使公共部門養成“等靠要”、“跑步錢進”的習慣, 部門預算設立以后, 公共部門如不轉變觀念, 將會產生一系列問題, 如亂收費、貸款。只有轉變觀念, 才能在財務行為中基于考慮非營利目標, 履行政府賦予的責任。要理性理財, 不能用行政手段、傳統辦法, 必須真正最大限度提高資金使用效益。公共部門的領導對本單位的財務管理工作承擔著不可推卸的領導責任。建議公共部門在考核領導干部時, 一方面應考核其履行行政職能情況, 另一方面也要將其所在部門的國有資產是否完整, 有無損失浪費現象, 有無任意截留、挪用預算資金等違反財經紀律的行為作為領導干部考核的一項重要指標。各級財政、審計部門應采取有力措施, 切實加大對國家行政部門財務監督檢查力度, 強化政府公共部門領導的效率意識和領導責任。為了減少財務風險, 應對項目進行可行性分析。
( 二) 編制科學的預算、樹立預算約束觀、健全預算績效考評制度首先, 編制科學、翔實的預算, 夯實財務管理的基礎。為保證預算編制的科學合理, 一是應適當提前預算的編制時間, 及早做好編制預算的各項準備工作。部門預算編制工作涉及各部門、政策性強、難度大、要求高。編制時間提早, 可留足時間給預算銜接、論證和決策安排。二是應盡可能細化預算, 將本部門所有收支都納入預算。各部門應根據本部門的工作任務, 按照預算年度所有因素和事項測算每一級科目支出需求, 制定出科學合理的支出定額。三是各部門根據財政部門提供的預算編制原則和政策重心, 進行資源的有效配置和運作。其次, 樹立預算約束觀, 積極推廣國庫集中支付制度, 加強內部控制制度建設, 保證預算的有效執行。部門預算的執行要求政府公共部門的財務管理由個人化、隨意化向規范性、法治性、透明化轉變。依法行政是各部門的行為準則, 部門預算是按法定的程序編制而成的, 一經人大審核通過便具有法律效力。各部門應牢固樹立預算約束觀念, 嚴格按照確定的項目和資金數額執行, 保證專款專用, 提高資金使用效益。預算執行中應堅持的根本制度是國庫集中收付制度和政府采購制度。各部門還應建立有效的財務報告制度、資產管理制度、審批制度、績效管理等制度, 確保預算執行結果與最初的估計相一致, 在支出過程中實現經濟性與效率, 使管理者在具體的預算資源范圍內實現預期目標。最后, 建立健全預算績效考評制度, 提高預算資金的使用效果。建立科學規范的預算績效考評制度, 將預算執行責任落實到人是部門預算制度必不可缺少的主要組成部分。各部門應建立財政資金績效評價標準和制度, 科學規范地考核預算資金使用效果, 促進預算資金使用效益的提高。對部門預算特別是項目支出預算建立起有效的績效考評、追蹤問效機制。對于大型物資采購、固定資產購置可從所需性、經濟性、適用性、效益性等方面評價; 專項資金可對其規模、管理模式、使用方向、達到效果等方面進行分析。日常消耗物資可通過與定額標準、橫向同類部門的比較, 分析消費水平, 總體評價其使用效益情況。
( 三) 建立財務信息系統, 運用財務管理技術方法, 加強公共部門財務治理隨著部門預算制度和國庫集中支付管理規定的執行, 公共部門的財務管理模式也由原來的分散型向集中管理模式轉化, 這要借助現代信息技術, 強化財務管理工作中的計劃、控制職能, 以資金的計劃預算和使用為主線, 工作執行的組織和控制為重點, 財務支付和監督為依托, 優化和規范財務管理手段, 使公共部門基礎信息及財務信息實現充分共享, 消除信息孤島, 幫助公共部門逐步形成體現自身特色的管理監控模式, 實現對下級直屬單位財務管理中預算、決算、監督、評價等全過程的監督。公共部門應進行投入產出分析, 經費安排考慮成本效益, 加強成本和績效管理,對公共服務進行招標、外包、民營化、引入競爭、提高質量。目的是使公共部門、公共人員樹立競爭意識, 充分用好納稅人所交納的每一分錢, 提高公共服務的水平。按照新公共管理思想, 政治家與官員要區分, 制定規則與執行規則要分開。政府官員既是公益人又是理性人, 最求個人利益最大化, 應約束公益人的自利行為、體現公益人的角色。可以進行流程再造, 如英國政府作為決策機構很小,決策后由公共服務機構來執行。OECD 認為, 良好的公共治理有助于提高政府的可信度, 促進法制建設, 提升政府信息和整體形象。但它需要財政透明度、給財政部門更多的獨立性、重新分配預算資源、為未來預算、權責發生制會計、績效預算等措施的配合。可以按照委托代理理論來構建財權配置合理、監督有效的治理結構。目前, 企業治理結構相對完整, 公共部門的財務治理則沒有科學性。
( 四) 提高公共部門財務人員的素質與企業財務管理相比, 公共部門財務管理在公共財政框架下, 不僅要考慮經濟因素的影響, 還要考慮政府的政治需求、財政部門的要求、上級機關的認同、轄區發展戰略等多方面的因素, 其管理范圍更廣、難度更大, 對財務人員的素質要求更高。因此, 公共部門財務人員素質的提高已迫在眉睫。這一方面應改變傳統的會計是簡單的記賬、算賬的觀念,把有效管理的觀念滲透到財務人員實踐中去。另一方面, 應提倡在全日制教育和會計人員后續教育中重視公共部門會計人員的專業需求, 有針對性地加入一些滿足公共部門需求的專業知識。在會計專業全日制教育課程中, 應有選擇性地加入財政學、公共經濟學、公共管理學等課程, 在后續教育中不僅要加強對行政事業單位會計制度的學習, 還應安排學習一些預算法、政府集中采購制度等財政體制改革方面的知識。同時, 還應采取各種手段, 引導會計人員在學習財務管理知識的同時, 拓寬知識面, 掌握多學科知識和信息技術, 不斷提高工作效率和質量。
( 五) 建立健全公共部門財務管理制度布堪南認為, 對于政治家和政治官員而言, 如果要適當地設計出能制約他們的權力和其在這些權力范圍內行為的法律制度規則, 就必須把政治家和政治官員看作是用他們的權力最大限度地追求他們自己利益的人。胡鞍鋼則認為, 以制度建設為中心是國家制度現代化的客觀需要。公共部門財務管理制度能夠規范財務行為, 提供有效次序; 節約交易費用, 增加社會價值; 提高公共管理透明度, 加強監督。公共財務管理制度體系的建立是一個系統工程, 它受政治體制、財稅體制的影響, 不可能一蹴而就, 只能循序漸進地進行。良好的公共財務管理制度應滿足以下條件: 一體化的公共財務制度; 健全的政府會計體系; 權責結合的政府會計基礎和政府會計制度; 公開透明的政府財務信息披露制度; 充分有效的財務監督體系。公共部門財務管理制度的建立健全, 不僅要加強資產管理制度、監督機制建設, 還應健全內部會計控制制度建設, 配備合格的會計人員, 做好賬務處理, 建立相關的崗位分工監督制、票據管理制度、財產管理制度, 使會計工作做到有法可依, 有章可循。現階段, 財務管理制度建設的一個新議題是如何采取有效措施嚴格遵守財政管理體制下的監督需求。自2000 年開始財政部從改革預算編制方法著手逐步推開了財政管理體制改革, 至今, 已初步建立起部門預算的基本框架, 并正在全國范圍內推行國庫集中支付制度和政府采購制度。
( 六) 規范公共財務行為, 加大財務監督力度財務行為要規范, 應財務標準設定, 并嚴格執行。只有明確了財務標準, 才能避免浪費和開支的無限性。要用法律、制度、自律來約束公職人員。設立財務開支標準, 建立財務管理程序, 明確財務授權。財務監督要內部監督、外部監督多管齊下, 光靠自己不行。從獨立性和公正性考慮, 可以將社會審計運用于公共部門, 以增加財政透明度。同時,變定期審計為經常性審計、突擊審計, 以防止下級部門的應付行為。
( 七) 借助第三方力量加強公共部門財務管理按照新公共管理思想, 可以將大量決策( 主要是經濟決策) 非政治化并將其托管給專家。因此, 要想在財務管理能力并非很強的公共部門做好財務管理工作, 有人提出借助第三方力量來幫助公共部門實現財務管理的有效性, 這也是一個必然的選擇, 因此政府財務顧問在我國應運而生。財務顧問是指根據客戶的需求, 站在客戶的角度, 利用自身財務方面的資源優勢, 為客戶進行財務管理, 包括投資、融資、兼并與收購、資產重組及債務重組等, 提供適合于客戶發展戰略的信息咨詢、經濟分析、財務方案等項服務。而政府財務顧問, 是以各級政府及其下屬部門為客戶提供財務服務的一種行業。政府財務顧問業務產生于國家干預主義。國家干預主要表現為通過政府支出的增加以及國債、市政債券等金融工具來調節引導市場。而政府由于其能力有限, 尤其財務能力并非其特長, 因而產生了專門為政府存量資金提供流動性管理和為政府財務提供咨詢和分析的政府財務顧問。我國同樣適用政府財務顧問, 但應選擇財務專業能力強、具有良好信譽、相關協調能力的機構作為財務顧問。在我國, 金融機構是政府財務顧問的首選, 其擔任政府財務顧問能帶來雙贏結局, 對政府而言, 有利于提高政府財務效率, 加速國有資產的優質化進程; 對金融機構而言, 可以拓展業務新領域, 更好地適應新形勢下的挑戰。當然, 金融機構擔當財務顧問也應注意一些問題, 首先應努力提高宏觀財務管理能力。政府財務管理的業務范圍比一般部門大, 金融機構應努力提高自身宏觀財務管理能力, 把財務管理與宏觀經濟發展結合起來。其次是要把握業務目標的多元性。政府財務管理的目標是多元性, 包括經濟目標、政治穩定、社會發展等。金融機構擔任政府財務顧問, 需要進行多向思維, 往往這些非經濟因素決定著項目合作的成功與否。最后是進行業務操作方式的轉變。金融機構擔任政府財務顧問, 必須注意切入的方式。政府財務顧問的商機不是在合作之初就能確定或顯現的, 它往往隨著合作的深入, 越來越多的商機逐步涌現, 產生一種“衍生效益”。
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文章來源：財會通訊 （責任編輯： XL）
