文 ／ 余麗生
公共財政就是為社會提供公共產品，滿足社會公共需要。用通俗的話來講，就是“取眾人之財，辦眾人之事”。改革開放以來，適應社會主義市場經濟發展的要求，我國的財政逐步向公共財政轉型，尤其是黨的十六大以來，按照統籌城鄉經濟社會發展的需要，我國加快了公共財政改革的步伐，公共財政新框架開始在我國各地建立。未來的公共財政怎么改？尤其是地方公共財政如何改？如何讓公共財政從理論走上實踐，制定公共財政改革路線圖，讓公共財政覆蓋農村，讓全體國民共享發展成果，這是各地公共財政構建過程中面臨的共性問題，也是地方政府必須正視和回答的問題。
一、基本公共服務均等化——地方公共財政改革和發展的目標
公共財政作為財政改革和發展的目標被提出以后，全國各地都加大了財政改革的力度，積極向公共財政的方向努力。但如何構建地方公共財政，各地的思路和做法并不一致，不少地方感覺茫然，在此情況下，甚至出現了一些實用主義的做法，對公共財政存在不少曲解，認為“公共財政是個筐，什么都可以往里裝”。這種“只變形式，不改內容”的做法，對地方公共財政改革和發展是十分不利的，會導致人們對公共財政的誤解和公共財政改革方向的扭曲。而基本公共服務均等化的提出，可以說使地方公共財政改革和發展豁然開朗。
黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出：“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。…以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。”黨的十七大報告進一步指出：“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動”；“圍繞推進基本公共服務均等化作為完善公共財政體系”。更是對把基本公共服務均等化作為完善公共財政體系的的一項具體任務提出了明確要求。應該說，地方公共財政改革和發展的目標就是基本公共服務均等化，為全體公民提供基本公共服務，滿足公民對義務教育、醫療、住房、治安、就業、社會保障、基本設施、環境保護等方面公共服務的需求。但必須正確理解和把握基本公共服務均等化。基本公共服務“均等化”不等于“平均化”，是大體均等或相對均等，不能搞平均主義，而是要求基本公共服務在區域內應有一個統一的制度安排，直至全國或全省的制度統一。同時，基本公共服務均等化是個過程，是公共財政改革和發展的目標，不是一蹴而就的，一朝實現的，地方公共財政改革和發展必須朝這個方向前進。
二、城鄉一體化——地方公共財政改革和發展的立足點
建國以來，我國走的是一條以“犧牲農業，發展工業”的工業化道路。在農村稅費改革以前，據統計，1950-1978年，國家通過工農業產品剪刀差大約取得了5100億元收入，同期農業稅收978億元，財政向農業支出1577億元；國家提取農業剩余凈額4500億元。改革開放以后，1979年至1994年國家通過工農產品剪刀差從農民那里取得大約15000億元收入，同期農業稅收總額1755億元，各項農業支出3769億元，國家提取農業剩余凈值約12986億元。1994-2000年，國家向農業投入5986億元，農業交納稅金和地方費用9733億元。在城市，提供公共服務（如教育、醫療、圖書館、公用交通、消防、綠化）時，一般不會要求居民負擔費用；當城市興建公共設施（如道路、橋梁、學校、公園）時，居民根本不必承擔任何費用。而農村則不然，不僅公共服務十分有限，公共設施十分落后，而且，即使是最必要的服務和最簡陋的設施也要當地農民負擔。城鄉二元結構，使得城鄉差距不斷擴大，農村公共產品供應嚴重短缺，地方財政實質是城市財政。
農村稅費改革以來，尤其是黨的十六大以來，按照十六大提出的“統籌城鄉經濟社會發展”的要求，公共財政加快了向農村覆蓋。根據國家的統一部署，各地先后建立了新型農村合作醫療制度、農村最低生活保障制度、失地農民的社會保障制度等，讓農村居民真正感受到地方公共財政的陽光。但從這些制度本身來看，仍沒有脫離城鄉二元結構的陰影，仍然是城鄉兩種制度、兩種身份，雙線運行。
按理說，公平分配稅負和提供公共服務與公用設施是政府的責任，政府應盡量為所有公民（包括居住在城市和農村的農民）提供大致相同的公共服務和公用設施。城鄉兩種制度、兩種身份顯然是不符合地方公共財政發展要求的，但有了制度比沒有制度是一大進步，有差距的存在，說明改革還不徹底，發展還不完善。下一步是城鄉兩種制度、兩種身份的磨合、銜接、統一。設計城鄉一致的公共制度，逐步出臺城鄉一體化的財政政策，這是地方公共財政改革和發展的立足點。
三、區域功能化——地方公共財政改革和發展的必由之路
區域經濟如何發展？讓公共財政的陽光照耀全社會，各地在公共財政構建過程中，進行各種各樣的探索，在取得成績的同時，也走過了不少彎路，有不少教訓值得總結。如我國在地方發展經濟過程中，曾經出現過“村村點火，鄉鄉冒煙”的現象，到處建開發區，到處建工業園區，到處招商引資，導致不少地方出現重復建設，資源浪費，甚至是環境污染。又如在發展農村教育過程中，建了不少學校甚至村村建小學，引以為豪的是在不少農村最漂亮的就是學校。但好景不長，由于計劃生育政策的推行，農村學齡小孩的減少，人口的老齡化，農村教育資源的整合，不少農村學校招不到學生，教育成了擺設，導致教育資源的浪費。再如，在目前推行的新農村建設，按照村村通電、通有線電視、通自來水、通電話等方面的要求，地方政府為農村通了電、通了有線電視、通自來水、通電話等，但有些地方的困難家庭，由于農民家庭收入低，農民用不起自來水、用不起有線電視，戶戶通自來水、通有線電視也是徒有虛名。至于康莊公路，問題也有不少，如對居住在高山遠區的農民，國家花了大量的資金，修建了農村康莊公路，但由于安保措施的不到位和地質災害的頻發，康莊公路的效果便大打折扣。同時，康莊公路也破壞了山區的生態。如何規劃地方經濟社會發展，給地方公共財政構建帶來新的命題。
黨的十七大提出了主體功能區的概念，指出：“推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。”這對地方經濟社會的發展提出了新思路，地方公共財政構建必須轉變觀念，樹立綠色GDP觀念，既要金山銀山，也要青山綠水，在某種意義上青山綠水也是金山銀山，保護好青山綠水也是發展。對生態屏障地區、對西部地區，國家提出退耕還林、退牧還草，這也是發展。浙江省對全省主要的八大水系上游地區的45個縣市（區），根據生態公益林面積、水域面積、空氣質量等指標，省財政給予財政轉移支付，這也是對保護青山綠水的支持，對保護生態發展的肯定。這些都告訴我們，地方政府在構建地方公共財政過程中，必須按功能區的要求，進行合理規劃。對工業發展要進行合理的集中，通過建立工業園區的形式，實現公共資源的共享。對居住在山區、居住在生存條件惡劣地區的農村居民，不是一味的進行“輸血式”的扶持，更多考慮的是如何讓這些農村居民整體搬遷，異地脫貧，這才是治本。如此等等，地方公共財政改革和發展才會日新月異、前程輝煌。
四、全民共享改革和發展成果——地方公共財政和發展的目的
改革是為什么？發展又是為什么？這涉及改革觀和發展觀問題，這是地方政府在地方公共財政構建過程中必須回答的問題。鄧小平同志指出：“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”他指出：“我們的政策是讓一部分人、一部分地區先富起來，以帶動和幫助落后的地區，先進地區幫助落后地區是一個義務。我們堅持走社會主義道路，根本目標是實現共同富裕。”我們改革和發展的目的是為了完善社會主義制度，滿足人民日益增長的物質文化生活需要，達到共同富裕，使全體國民都能享受改革和發展的成果。
黨的十四大明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。但是，市場在資源配置過程中，在提高資源配置效率的同時，也有市場缺陷，會出現地區發展不平衡、居民收入分配不公等問題，需要政府的調節。在社會主義市場經濟發展過程中，哪些是弱者、是弱勢群體？應該說，我們的一線工人，我們的農民，以及那些下崗職工、失業人員、失地農民、城市的“三無人員”和農村的“五保對象”等，他們是社會的弱者，在市場競爭中，往往處于不利的地位。公共財政政策主要是維護他們的利益，按照黨的十六屆六中全會提出的“堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，加強收入分配宏觀調節，在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平，著力提高低收入者收入水平，逐步擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，堅決取締非法收入，促進共同富裕”的要求，進行調節，達到社會的和諧，也就是古人所說的“勞有所得、住有所居、病有所醫、老有所養”的大同社會。應該說，黨的十六大以來，地方公共財政加大了對社會分配的調節，建立了更加合理、公平的分配制度，對農村實行了農村稅費改革，取消了農業稅、農村特產稅，減輕了農民的負擔；建立了新型農村合作醫療制度；對困難居民建立了城鎮居民最低生活保障制度和農村最低生活保障制度；對城市“三無人員”和農村“五保對象”實行了集中供養，等等，公共財政覆蓋到城鄉、覆蓋到各個社會群體、社會各個階層。今后，地方公共財政要加大社會分配的調節力度，一方面，要強化對社會的強勢群體調節，通過開征消費稅、個人所得稅、特殊行業暴利稅、遺產稅和贈與稅等，對高收入人群進行調節。另一方面，對弱勢群體和困難群眾，要加大扶持力度，減小貧富差距，實現社會分配的公平，讓全民共享改革和發展成果。
（作者單位：浙江省財政稅務科學研究所）
