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  關于進一步加強高等學校內部控制建設的指導意見

   

  為貫徹落實《中華人民共和國會計法》和中央辦公廳、 國務院辦公廳印發的《關于進一步加強財會監督工作的意 見》有關要求，推動國家舉辦的高等學校進一步加強內部控 制建設，提升高等學校內部治理能力和水平，現提出如下意 見。
  一、總體要求
  以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫 徹黨的教育方針，深入貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、 三中全會精神，全面規范高等學校經濟活動及相關業務活 動，建立健全科學有效的內部制約機制，有效防控高等學校 經濟活動及相關業務活動風險，全面提升高等學校治理水 平，為推動高等學校高質量發展、深入實施科教興國戰略提 供有力支撐。
  ——堅持黨的領導。充分發揮黨的領導政治優勢，把黨 的領導落實到高等學校內部控制建立、實施與評價監督的全 過程，確保黨中央、國務院重大決策部署有效貫徹落實。
  ——堅持統籌推進。高等學校內部控制要確保覆蓋各項 經濟活動及相關業務活動，貫穿決策、執行、監督全過程，

  工

  與各類監督有機貫通融合，實現對經濟活動及相關業務活動 的全面控制。
  ——堅持風險導向。針對高等學校重點業務和高風險領 域，查找風險隱患，提出風險應對措施，建立健全風險評估 體系，完善內部控制制度、標準和流程，建立長效機制，突 出重點，講求實效，切實提高內部控制工作的針對性和有效 性。
  ——堅持動態適應。高等學校內部控制建設應當符合國 家有關規定和高等學校的實際情況，并隨著外部環境的變 化、高等學校經濟活動及相關業務活動的調整和管理要求的 提高，不斷優化完善內部控制，建立健全科學有效的內部控 制體系，適應新時代新環境新變化的需求。
  到2026年，基本建立制度健全、權責清晰、制衡有力、 運行有效、風險可控、監督到位的內部控制體系，嚴肅財經 紀律，合理保證高等學校經濟活動及相關業務活動合法合 規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞 弊和預防腐敗，提高資源配置和使用效益，推動高等學校高 質量發展。
  二、主要任務和措施
  (一)持續優化高等學校內部控制環境。
  1.充分發揮高等學校黨委在內部控制建設中的領導作 用，內部控制相關重要議題應提請黨委決策審議。明確高等

  學校校長是內部控制建設和實施工作的首要責任人，明確學 校領導班子其他成員是各自分管領域內部控制建設與實施 的負責人。內部控制工作應納入高等學校領導班子年度履職 清單。
  2.建立健全高等學校內部控制工作機制。明確高等學校 內部控制建設的牽頭部門和監督評價部門，內部控制監督評 價部門應當與內部控制建設牽頭部門相互分離；高等學校內 部各部門(學院)是本部門(學院)內部控制建設和實施的 責任主體，部門(學院)負責人對本部門(學院)的內部控 制有效性負責。
  3.建立健全高等學校內部控制制衡機制。完善高等學校 議事決策機制，明確“三重一大”事項的具體內容和標準， 嚴格履行“三重一大”事項集體決策程序；強化內部控制關 鍵崗位責任制，制定關鍵崗位職責清單，確保不相容崗位相 互分離；實行內部控制關鍵崗位輪崗制度，明確輪崗周期， 不具備輪崗條件的崗位應當采取專項審計等控制措施；加強 內部授權審批控制，明確各崗位辦理業務和事項的權限范 圍、審批程序和相關責任。
  4.制定并實施切合學校實際的發展戰略和規劃，有效實 現學校資源配置的科學化和制度化。加強對戰略規劃實施情 況的評估，需要對戰略規劃作出調整的，應當按照規定的權 限和程序予以調整。

  5.強化高等學校內部控制文化建設。創新方式方法，定 期組織高等學校領導班子和干部職工學習內部控制知識，開 展內部控制典型案例的學習交流，提高全體教職工對高等教 育領域共性風險及本校個性風險的認識，增強內部控制理 念，持續營造全員深度參與內部控制的良好氛圍。
  6.加強高等學校內部控制人才隊伍建設。鼓勵設立內部 控制工作崗位，配備工作人員，通過交流研討、專題培訓、 以干代訓等方式，提升高等學校內部控制崗位人員的專業技 能和綜合素質，為內部控制建設提供人力資源保障。
  (二)切實加強高等學校風險評估工作。
  7.健全完善定期風險評估機制。成立風險評估工作小組 或明確開展風險評估的實施部門，至少每年組織一次風險評 估，明確風險點，分析風險發生可能性和風險影響程度，確 定風險清單，形成書面風險評估報告；充分關注內外部環境 變化對風險評估的影響，當外部環境、經濟活動、業務活動 或管理要求等發生重大變化時，及時對經濟活動及相關業務 活動的風險重新進行評估。
  8.鼓勵有條件的高等學校聘請具有專業勝任能力的第 三方機構開展風險評估工作。
  9.強化高等學校重點經濟活動和相關業務活動的風險 評估。在開展單位層面風險評估的基礎上，加強對科研、采 購、工程項目、資金管理、資產管理、對外辦學、基金會、

  附屬單位、信息化建設等資金規模較大或廉政風險較高領域 的風險評估工作。
  10.重視高等學校風險評估結果應用。在全面分析高等 學校內外部環境、管理現狀和風險管理水平的基礎上，運用 風險規避、風險降低、風險分擔和風險承受等風險應對策略， 制定控制措施，實現對風險的有效控制。
  (三)著力完善高等學校重點業務及高風險領域的內部 控制措施。
  11.加強預算管理。科學編制預算，建立健全預算執行、 分析和調整機制，強化預算剛性約束，堅持“無預算不支出” 原則；加強決算分析工作和結果應用，建立健全單位預算與 決算相互反映、相互促進的機制；落實全過程預算績效管理， 科學設定績效目標，強化預算執行績效監控和評價，完善評 價結果應用，強化預算執行監督，提高資金使用效益；加強 資源統籌，在編制預算時統籌考慮結轉結余資金；落實財政 教育、科研等各類經費預算管理主體責任，構建責任體系，
  明確責任分工，實施動態監管，確保經費合理規范使用。
  12.強化收支管理。依法依規組織各類收入，加強票據 管理，規范各類收費事項，保證收入完整，各項收入應全部 納入單位預算，及時入賬，統一核算，統一管理；規范各類 支出的分層分級審批流程，明確資金流向和使用范圍，進一 步明確各類支出的關鍵控制點，嚴禁設置“小金庫”,嚴禁

  資金擠占挪用、濫發亂花、損失浪費；加強銀行賬戶管理， 定期清理排查實有資金賬戶中長期沉淀的往來款和應繳未 繳財政的資金等。
  13.加強采購管理。按照“誰采購誰負責”原則，明確 職責劃分與歸口管理，建立健全采購管理制度，科學劃分類 型，實施分類管理，嚴格落實國家對科研急需設備、耗材和 服務的采購政策，確定日常辦公、科研試劑等金額小但品類 多的零星采購，以及金額大、專業性強的專用設備、信息系 統、委托(購買)服務、工程物資等采購過程中的關鍵管控 環節，細化采購執行中需求管理、政策落實、履約驗收、信 息公開等重點環節的控制措施。
  14.強化資產管理。明確職責劃分與資產預算歸口管理， 完善資產管理制度，嚴格按規定程序和標準配置資產，規范 耗材、用具、設備等驗收入庫、倉儲、出庫的日常管理，落 實定期清查盤點制度，規范資產出租出借和處置，嚴格控制 對外投資，明確對外投資的可行性評估等相關內容；推動大 型科研儀器設備等資產共享共用，促進長期低效運轉、閑置 資產調劑使用；加強貨幣資金管理，強化無形資產單列管理 和合理利用。
  15.加強建設項目管理。完善全生命周期控制，按規定 程序編制校園建設總體規劃，規范新增建設項目和修繕項目 必要性與可行性研究與論證，嚴格履行審批備案程序，加強

  建設項目投資控制與概預算管理，按規定進行招標，加強工 程變更、工程簽證和工程造價管理；嚴禁未批先辦、未批先 調，及時組織竣工驗收和竣工決算，實施全過程跟蹤審計， 及時辦理項目檔案、資產移交和產權登記等工作。
  16.完善合同管理。明確合同管理歸口部門、合同各相 關部門職責權限，規范各類合同的分級分層審批流程、簽署 權限及程序，明確合同經合法性審查的具體內容和標準；加 強授權管理、合同訂立、合同用印、合同歸檔管理，強化對 合同履行情況的監控，確保合同全面有效履行。
  17.規范債務管理。嚴格執行債務舉借的事前論證與風 險評估程序，科學評估學校償債能力，嚴控債務規模，嚴禁 違法違規舉債，嚴格落實償債資金來源，妥善處理存量債務 和新舉債務的關系；嚴格履行審批程序，按擬定用途使用資 金，建立債務預警機制，及時對賬和清償債務，嚴防債務違 約風險。
  18.加強對外合作管理。建立健全校地、校企等合作管 理制度，明確歸口管理部門以及審批程序，規范合作中就業 實踐、冠名、場地、機構與人員、資產與財務、考核與監督 以及退出機制等內容。
  19.強化科研管理。明確科研項目管理職責劃分與歸口 部門，規范開展科研項目申報和科研合作；完善科研項目和 科研經費使用管理制度，強化科研項目資金日常管理與監

  督，優化科研項目資金管理標準與程序，確保科研自主權接 得住、管得好；完善科研項目成果保護與轉化機制，維護高 等學校和科研人員合法權益。
  20.加強財政專項項目管理。規范立項程序，做好項目 評審，建立項目庫動態管理機制，嚴格按財政專項資金管理 辦法要求用好資金，加強對項目實施過程監控，嚴格履行項 目變更審批手續，建立項目全過程績效管理機制。
  21.規范非學歷教育辦學行為。全面落實高等學校辦學 主體責任，堅持“管辦分離”原則，明確歸口管理部門，嚴 格立項審批，嚴格控制非學歷教育合作辦學，建立覆蓋非學 歷教育立項、研發、招生、收費、教學、評價等各環節的管 理監督體系，辦學收入全部納入學校預算，經費支出符合國 家和學校管理規定。
  22.強化所屬企業管理。堅持以管資本為主，健全所屬 企業管理體制機制和制度，加強所屬企業國有資產監管，規 范高等學校與所屬企業開展的經濟業務活動及其資金往來。 采取切實有效措施履行出資人職責，維護出資人權益，指導 企業聚焦主業，堅持服務高等學校發展定位，強化企業風險 管理能力和內部控制建設，完善企業考核評價和薪酬分配體 系，健全企業監督機制，防止國有資產流失，促進企業高質 量發展。
  23.規范附屬單位和校內獨立核算單位管理。推動幼兒

  園、中小學等附屬單位和后勤部門等校內獨立核算單位進一 步建立健全其內部控制，對其內部控制的建立和實施情況進 行監督檢查，對其重大經濟事項實施監管，定期對其財務、 資產、招標、采購等活動進行審計和監督，加強對附屬單位 和校內獨立核算單位經濟活動及相關業務活動的控制，切實 維護高等學校權益。
  24.加強教育基金會管理。規范設置教育基金會組織機 構與權力運行機制，強化學校和理事會對基金會的雙重領 導，規范教育基金會與高等學校之間開展的經濟業務活動及 資金往來，規范基金會的籌資與投資行為，各類收入及時足 額納入賬戶核算，捐贈冠名需符合相關規定，避免形成變相 攤派。建立投資決策議事規則，重大投資項目履行審批手續， 加強對投資項目過程跟蹤管理。
  (四)全面提升高等學校內部控制的信息管理水平。
  25.充分利用信息化技術手段，加強高等學校內部控制 建設，逐步實現管理制度化、制度流程化、流程表單化、表 單信息化、信息智能化的建設要求。
  26.推進內部控制建設融入高等學校各項業務系統，將 崗位職責、業務標準、制度流程、控制措施以及數據需求嵌 入各項業務系統，通過系統予以固化，確保各項業務活動可 控制、可追溯，有效防范違規操作。
  27.加強高等學校信息平臺化、集成化建設。做好統籌

  規劃，避免重復浪費，積極探索打通各類信息系統之間的壁 壘，保障高等學校信息系統互聯互通、信息共享，實現各類 經濟活動及相關業務活動的資金流、實物流、信息流、數據 流、審批流有效匹配、順暢銜接；加強數據分析應用，運用 大數據技術進行風險研判和預警分析。
  28.加強高等學校網絡安全與數據治理。強化賬戶授權 管控要求，鼓勵嵌入實時監控和預警模塊，建立數據分類分 級保護制度，保障網絡信息存儲安全，以及數據的產生、傳 輸和使用過程中的安全，防止信息泄露和外部網絡攻擊。
  (五)強化高等學校內部控制評價與監督。
  29.建立健全內部控制評價辦法，定期對內部控制體系 建立與實施情況進行自我評價，形成評價報告；高等學校根 據需要可以委托第三方機構協助實施內部控制評價，提供內 部控制建設服務的第三方機構不得同時為同一高等學校提 供內部控制評價服務。
  30.對內部控制評價中所發現的問題，要落實整改責任， 及時制定整改措施，不斷完善內部控制制度，實現內部控制 工作閉環管理。
  31.按照財政部門和上級主管部門要求，及時、完整、 準確報送內部控制報告，加強內部控制報告審核工作，提高 內部控制報告質量。
  32.加強內部控制評價成果應用。鼓勵將內部控制評價

  結果作為績效管理、監督問責、年度考核等工作的重要依據， 提高廣大干部職工對內部控制的重視程度。
  33.完善內部控制監督的聯動機制。進一步加強高等學 校財會監督工作，將內部控制建立、實施與評價情況與審計、 巡視巡察、紀檢監察等監督有效聯動，充分利用黨和國家各 項監督體系成果，形成監督合力。
  三、保障措施
  (一)加強組織領導。各級財政部門要發揮統籌協調作 用，加強對高等學校內部控制建設的政策指導及成果分享和 應用。各級教育部門和其他主管部門要加強對高等學校內部 控制的指導和督促，確保高等學校內部控制建設有效落地。 各級財政部門、教育部門和其他主管部門要探索建立有效的 反饋與溝通機制，形成工作合力。
  (二)持續完善制度。財政部要加強頂層設計，適時修 訂行政事業單位內部控制規范，完善行政事業單位內部控制 報告制度，制定出臺行政事業單位內部控制評價辦法。省級 及以下財政部門、教育部門和其他主管部門要立足地區和行 業特點，積極研究制定加強高等學校內部控制建設的具體辦 法和措施。高等學校要根據學校特點和實際情況，制定完善 內部控制手冊，持續更新學校內部控制制度。
  (三)抓好貫徹落實。高等學校要按照本指導意見確定 的總體要求和主要任務，結合本單位實際情況，制定工作方

  案，明確任務分工，健全工作機制，加大保障力度，層層壓 實責任，充分利用信息化手段，積極推動內部控制在本單位 的落地見效。
  (四)強化監督檢查。各級財政部門、教育部門和其他 主管部門要按照有關規定和各自職責分工，加強對高等學校 內部控制建立與實施情況的監督檢查，針對監督檢查中發現 的內部控制問題和薄弱環節，督促高等學校及時制定整改措 施，建立長效機制，持續優化內部控制體系。同時加強監督 檢查結果應用，推動內部控制與績效考核、獎懲機制、責任 追究等掛鉤，確保內部控制體系在高等學校內部見行見效。
  (五)加強宣傳引導。各級財政部門、教育部門、其他 主管部門和各高等學校要加大宣傳教育力度，加強政策指導 及業務培訓，廣泛宣傳內部控制建設的必要性和重要意義， 積極推廣內部控制建設的先進經驗和典型做法，引導高等學 校廣大干部職工自覺提高風險防范和權力規范運行意識，為 全面推進高等學校內部控制建設營造良好的環境和氛圍。