新中國成立后尤其是黨的十一屆三中全會以來， 我國進行了大規模的經濟建設， 國家用于基本建設的投資達幾萬億元。這些巨大的投入徹底改變了中國經濟落后的歷史， 極大地增強了國民經濟實力。1998年8月， 為了積極應對東南亞金融危機對我國的影響和沖擊， 黨中央、國務院決定實施積極財政政策， 增發1000億國債， 專項用于加大基本建設尤其是基礎設施建設的投入， 以擴大國內需求，促進經濟增長。國家投入巨資進行基本建設的目的是為了體現政府調控市場的基本意圖。而基本建設本身具有固定性、單件性、長期性的特點， 項目決策失誤或管理不善等都會造成巨大損失和浪費，實現不了政府調控市場的意圖。因此， 必須按照社會主義市場經濟體制的要求， 切實轉變經濟增長方式， 加強基本建設投資財務管理。
一、加強基建財務管理， 提高投資效益的制度前提
1 . 按照社會主義市場經濟運行規律的內在要求， 切實實行政企分開， 使政府在基建投資方面承擔有限責任
（ 1 ） 按市場經濟運行規律辦事， 就要按科學規律和國際慣例辦事。什么是基本建設及其財務管理的科學規律？ 我們認為， 目前發達國家包括某些發展中國家所采取的國際慣例如業主負責制、資本金制、工程招投標制和工程監理制就是科學規律。這是人類幾十年、幾百年積累起來的成功經驗， 這是市場經濟運行的客觀規律， 不分姓“社”和姓“資”， 是客觀實際的科學反映。
（ 2 ） 基建項目的性質不同， 政府的經濟職能、責任就不同。政府辦企業的目的是什么？ 收稅和就業。因為基建投資項目的性質不同， 政府在基建投資與管理上的職能也不同， 根據不同性質的項目而承擔有限責任。基建投資項目大體分為競爭性項目、基礎性項目和公益性項目三大類型。在三類項目中， 政府所扮演的經濟角色是不同的。
①競爭性項目。指投資效益比較高、市場調節比較靈活、具有市場競爭能力的項目。在競爭性項目中政府要逐步退出， 并通過政策指導和建立良好的外部環境， 使企業通過市場籌資、建設和經營。企業是競爭性項目建設營運的主體。
②基礎性項目。主要指建設周期長、投資總額大而收益較低， 需要政府扶植的基礎設施和一部分基礎工業項目。基礎性項目的投資和管理， 主要是由政府集中必要的財力、物力， 通過企業（ 如政府所屬的各類投資公司） 進行， 同時廣泛吸引地方、企業和外商參與投資。在加強中央政策性投融資的同時， 增強地方和企業的投資責任。
③公益性項目。主要指科技、教育、文化、體育、醫療保健、環保等事業的建設項目， 公檢法等政權機關的建設項目以及政府機關、社會團體辦公設施、國際設施建設項目。公益性項目主要由政府進行撥款建設和管理。
2 . 遵循社會主義市場經濟運行機制的要求， 改革基本建投資管理體制
改革開放以來， 我國的基本建設投資管理走了一條從逐步下放審批權限， 到引入市場機制， 著力從宏觀管理到微觀運行都進行系列改革的道路。其方向和特點是投資的主體多元化， 方式多樣化，責任明晰化。一是資金來源多渠道。基本建設投資由過去主要靠國家財政撥款， 轉變為投資單位自籌資金、銀行貸款、利用外資、財政撥款等多種渠道。二是投資主體多元化。投資主體由過去中央政府一個投資主體， 轉變為中央和地方政府、企業、集體、個體、外商等多元化的主體。三是投資方式多樣化。投資方式由過去主要由政府投資， 轉變為聯合投資、中外合資、合作建設等多種方式。四是責任明晰化。包括政府在內的不同主體根據在基建項目投資和管理上介入的范圍程度不同各自承擔有限責任， 在投資與管理上實現責權利的對等與結合原則。五是注重內涵擴大再生產。從過去主要靠上新項目、鋪新攤子， 轉變為在新建項目的同時， 開始注重現有企業的技術改造， 走內涵擴大再生產的路子。六是項目實行招投標。投資項目的建設實施由行政分配任務， 逐步轉向引進競爭機制， 實行招投標辦法。
當前， 基建投資領域突出存在的問題， 一是投資的風險約束機制沒有建立起來，“大鍋飯”體制沒有打破； 二是投資結構不合理， 投資的宏觀調控體系沒有建立起來； 三是投資效益不高， 投資的市場體系不健全， 法規建設跟不上。因此， 要從根本上解決基建投資領域存在的問題， 必須從改革入手，按照基建投資與管理所呈現的主體多元化、方式多樣化、責任明晰化的方向和特點， 建立與社會主義市場經濟運行機制相適應的基本建設投資、管理體制。
二、制度建設與體制創新
1 . 基建財務管理制度改革的原則
基建財務管理制度改革要堅持以下原則： 以建立社會主義市場經濟體制為目的； 滿足基建財務管理的基本需要； 滿足宏觀調控的要求， 突出資金源頭控制； 區別經營性建設項目和非經營性建設項目， 形成不同的財務體系； 注重基建財務制度的系統性等原則。
2 . 規范和改革基建財務制度的主要內容
要進一步規范基建財務制度的適用范圍。應將基建財務制度的適用范圍界定為執行國家基建投資計劃， 按照基建程序進行項目建設的建設單位。這樣規定， 有利于打破所有制界限， 突出對基建過程的財務管理。
要明確基建財務管理的任務。一是要遵守國家的有關法律、法規和方針政策； 二是對基建的資金實行從預算、控制、核算到分析考核的全過程管理；三是依法、合理、及時籌集建設資金， 用好籌資的自主權（ 主要是指經營性項目） ； 四是將管理的目標定為降低成本和提高效益。
要明確財政部門與建設單位的財務管理關系。一是規定哪些活動必須由財政部門監督管理， 應包括項目概算、標底造價和竣工財務決算等； 二是規定建設單位必須向財政部門提交文件資料和財政部門認為需要時建設單位應當提交的文件資料。這樣規定， 不僅所有的建設單位都明確哪些活動應接受財政部門的管理監督， 也為財政部門加強基建財務資金管理提供了必要的依據。
此外， 對建設項目利息收入、投資包干結余、竣工結余資金、建設單位管理費的范圍、標準， 核銷與轉出、基建收入、竣工財務決算等都應進行規范的財務處理。
3 . 嚴格執行基建投資與管理的基本制度
（ 1 ） 項目資本金制。①
為強化投資風險責任約束， 提高投資效益， 國有和集體單位各種經營性基建投資項目， 必須實行資本金制度。資本金是項目法人的非負債資金， 由投資方按規定的占總投資（ 含鋪底流動資金） 的一定比例認繳。在基建投資項目建設和建成后經營期間， 投資者認繳的資本金可依法轉讓其出資額，但不得以任何方式抽回。主要用財政預算內撥款投資建設的公益性項目不實行資本金制度。
基建投資項目資本金可以用貨幣出資， 也可以用實物、工業產權、非專利技術、土地使用權作價出資。對作為資本金的實物、工業產權、非專利技術、土地使用權， 必須經過有資格的資產評估機構依照法律、法規評估作價， 不得高估或低估。以工業產權、非專利技術作價出資的比例不得超過投資項目資本金總額的2 0 % ， 國家對采用高新技術成果有特別規定的除外。
（ 2 ） 建設項目法人制和業主負責制。②
為建立投資責任約束機制， 規范項目法人行為， 明確其責、權、利， 提高投資效益， 凡新開工和進行前期工作的國有單位基建項目， 必須組建項目法人， 實行項目業主負責制。凡應實行項目法人責任制而沒有實行的建設項目， 固定資產投資審批部門不能批可行性研究報告， 不批開工報告， 不予安排年度投資計劃。
實行基建項目法人和業主負責制是適應建立社會主義市場經濟體制， 轉換建設項目投資經營機制， 提高投資效益的一項重要改革措施。基建項目法人責任制的實行， 最重要的就是要實行政企分開， 把投資所有權與經營權分開， 由項目法人對建設項目的籌措、籌資、設計、建設施工甚至生產經營； 歸還貸款本息以及國有資產的保值、增值全過程負責， 承擔投資風險， 從而真正建立起一種各類投資主體自求發展， 自覺協調， 自我約束， 講求效益的微觀運行機制。
（ 3 ） 招投標制。③
為了維護基建領域的正當競爭， 規范市場行為， 確保基建項目工程質量， 提高投資效益， 各類基建項目均須由建設項目法人提出招標申請， 在征得項目投資方同意和有關部門審批后， 全面實行招標投標制。
建設項目招標投標包括項目前期可行性研究、初步設計、工程設計、工程施工、工程監理、設備材料購置和社會中介組織選擇等建設全過程。項目總經理具體組織編制和確定招標方案、標底和評價標準， 評選和確定投、中標單位。實行國際招標的項目， 按國家現行規定辦理。
（ 4 ） 工程監理和否決制。
基建工程建設監理是指具有法人資格的工程監理單位受建設單位的委托， 依據有關法律、法規以及監理合同等， 對施工階段工程建設投資、工期和質量進行的監督管理。監理單位應根據所承擔的監理任務， 組建工程建設監理機構， 并實行總監理工程師負責制。中外共同投資的建設工程， 應當由國內的監理單位進行監理， 但可根據需要引進國外有關的監督技術或接受國外監理公司的技術咨詢。
4 . 加強財政職能部門對基建項目投資管理的職能與作用
（ 1 ） 強化財政對基建財務管理的主體地位。
財政部關于“基建財務管理若干規定”④ 明確指出：“各級財政部門是主管基建財務的職能部門，對基建的財務活動實施財政財務管理和監督。”財政職能部門要加強對工程概算、預算及決策的審查監督， 凡有財政性資金的項目， 政府要加強對立項、“三算”審查工作等方面的監督。在“三算”審查過程中， 要貫徹“誰委托誰付費”的原則， 清除個別部門以“創收”為目的利用審查變相收費的做法。
（ 2 ） 正確處理基建財務制度與“兩則”、“兩制”的關系。
我國在1993年對企業財務會計制度所作的重大改革中， 制定頒布了《企業財務通則》和《企業會計準則》， 即“兩則”； 又根據“兩則”修訂了分行業的企業財務制度和會計制度， 即“兩制”。基建財務制度應當按照“兩則”、“兩制”確定的原則， 結合基建財務管理特點和投融資體制改革的進程， 積極穩妥地深化改革， 逐步實現“兩則”、“兩制”提出的目標。為此， 1993年對基建財務制度相應作了初步改革。經過改革， 使基建財務制度在體現資本保全原則、確立經營性項目的市場主體地位等方面發揮了積極作用。但是， 從整體來看， 基建財務制度仍然沒有區別經營性項目和非經營性項目， 難以反映不同類型項目財務管理的要求。因此， 系統地規范和深化基建財務制度改革， 就是要進一步貫徹“兩則”、“兩制”所確定的改革要求。特別是對于經營性建設項目，“兩則”、“兩制”所確立的適合市場經濟的財務會計的政策、原則和方法， 不僅為經營性基建項目的財務管理制度的改革確定了方向， 而且直接規定了許多方面的改革內容。當前的改革， 重點是結合建設項目， 實行資本金制度（ 即實行資產負債考核） ， 對經營性項目和非經營性項目一系列重要財務處理（ 如籌資、利息、包干結余、結余資金、資產處置等） 的不同原則和方式作出更加科學和實事求是的規范。
5 . 試行和推廣建設項目股份制
隨著我國投資領域中投資主體的多元化， 在項目建設中不同投資主體共同投資的情況越來越多。目前， 在大中型基建項目中， 采取各種方式聯合投資的項目約占2 / 3 ，這就為在投資領域進行股份制準備了條件。同時， 推行股份制的投資方式， 也可以消除合作投資方式的一些缺點和問題， 如相互“釣魚”、產權難以界定、經營管理上容易扯皮、收益分配不好確定等。
1992年國家對建設項目實行股份制作出了原則規定： 凡采取聯合投資新建項目和國營企業擴、改建項目， 經建設項目有權審批的計劃部門會同體改部門批準后， 可以設立股份制企業。按有關規定在提出建設項目建議書的同時， 提出股份制企業的組建方案， 經計劃、體改部門批準后按規定程序設立。在建設過程中可以根據組建方案及有關規定申請發行股票籌集建設資金。董事會即建設項目的業主， 負責編報建設項目可行性研究報告， 組織項目建設以及企業的生產經營活動， 實行全過程的業主責任制。
建設項目試行股份制， 目前還剛剛起步， 但確具有深遠的意義。實行股份制， 對于調動投資主體的積極性， 增加企業活力， 擴大建設資金來源， 都將起到十分積極的作用。更重要的是， 它為形成一種新的企業投資運行機制， 強化投資主體的自我約束力， 促進投資效益的根本好轉， 提供了一條好路子。
三、堅持“兩手抓”， 建立健全基建投資管理的激勵與約束機制
1 . 所有工程都必須堅持“兩手抓， 兩手都要硬”的方針， 一手抓工程建設， 一手抓廉政目前， 基建工程中暴露出來的腐敗問題不少，有些甚至是觸目驚心的。因此， 搞工程建設同其它行業一樣， 也必須“兩個文明”一起抓， 堅持“兩手抓，兩手都要硬”。一手抓工程建設， 一手抓廉政建設。絕對不能工程上去了， 壞了一批干部。要把防腐倡廉與工程進展結合起來。要將深化基建投資體制改革與整頓工程建設市場、嚴肅工程建設紀律、規范工程秩序相結合， 促使基建投資體制改革走上健康發展的軌道。
2 . 必須加強基建工程的管理和審計工作搞基建工程， 必須實行全方位和全過程管理。從立項報告到編制預算， 從設計到施工， 包括施工中的質量、安全、工期管理、材料的采購和供應， 設備的采購、運輸和安裝， 還有竣工投產后的經營管理，這一整套都應當有科學的程序和科學的規范，不能隨心所欲。
必須大大加強工程的審計工作。現在的工程建設浪費嚴重， 損失驚人， 甚至有不法分子從中貪污受賄。所有重點工程都要嚴格進行審計， 不僅要搞好竣工后的決算審計， 還要加強施工過程中的單項審計， 以便及時發現問題， 堵塞漏洞。
3 . 加強考核， 建立科學的激勵和約束機制
搞工程建設同搞其他任何工作一樣， 都必須加強對負責人工作業績的考核。要根據工程建設的特殊要求， 建立起以投資、質量、工期為主要指標的考核體系， 完善考核辦法， 定期進行檢查考核， 按工程完成情況進行獎懲。完成好的， 要給予包括物質和精神兩個方面的獎勵。獎懲要對稱， 并切實逗硬。
注1：關于印發《基建財務管理若干規定》的通知（財基字[ 1998 ]4 號） .注2：參見“國家計委關于印發《國家重點建設項目管理辦法》的通知”計建設（1996） 105 號。
注3：參見“國家計委印發《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》的通知”（計建設[ 1996 ]673 號） .
注4：參見《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知
