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近年來，校地共建新型研發機構的建設發展及運營情況受到相關部門的重點關注。《關于進一步加強財會監督工作的意見》也明確要求進一步加強單位內部監督，在此背景下，如何明確校地共建合作主體之間的財會監督權責邊界、有效形成協同治理的財會監督機制、如何通過財會監督推動新型研發機構提升財務治理能力、實現真正意義上的高質量發展，是國內“雙一流”大學在打造國家高能級科技創新平臺過程中亟需解決的重點問題。

（一）監督權責邊界不明確，共建方監督力度不足

根據科技部《關于促進新型研發機構發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），發展新型研發機構，堅持“誰舉辦、誰負責，誰設立、誰撤銷”。作為新型研發機構的舉辦方，不僅要負起舉辦設立之責，更要負起財會監督之責，尤其對于背后有多個舉辦方的機構更需要明確共建主體各自的監督范圍、分工及協調機制，才能對新型研發機構形成切實有效的監督合力。調研發現：一是有的機構未按照《指導意見》要求在章程中細化理事會監督職責，對財務預決算等重大事項及標準、理事會監督內容未詳細說明，加之有的地方政府本著自主經營的理念，不愿過多干涉機構實際運營，導致理事會很多時候處于虛設狀態，難以落實風險管理責任。二是有的共建方在建設過程中本著給予機構更多的發展自由，出于先發展再治理的考慮，在建設過程中時常發生單方監管或舉辦雙方都不監管的情況。三是有的機構雖明確了理事會相關職責，但未嚴格履行章程約定，將年度財務預算草案、決算報告、收益分配方案等重大事項提交至理事會審議，造成相關事項未經有效批準而直接進入實施環節，出現共建主體監督缺位。

（二）機構所屬關系不清晰，報表合并范圍未理順

根據財政部《關于進一步明確政府部門財務報告編制合并范圍的通知》（財辦庫[2021]182號），編制政府部門財務報告時，事業單位所屬關系一般按照如圖1標準確認。調研發現，部分高校在對事業法人性質的校地共建新型研發機構進行合并報表時，未嚴格按照財辦庫[2021]182號文梳理事業單位所屬關系，造成高校和地方政府在財務報告編制時出現合并范圍錯位、并表不完整或超出合并范圍等問題。具體表現在：一是有的實行經費自理且地方政府為第一舉辦方的機構，實際卻納入高校合并報表體系。二是有的實行經費自理且高校為第一舉辦方的機構，實際卻納入地方合并報表體系。三是有的實行經費自理且高校為第一舉辦方的機構既沒納入高校合并報表體系，也沒納入地方合并報表體系，并表關系處于“真空”狀態。四是有的機構變更事業單位法人證書上的舉辦單位信息時，未及時向高校報告或備案，導致最新的事業法人證書上登記的舉辦方已無高校名稱，而高校在這些機構成立之初提供過開辦資金。此外，也有個別高校為做大當年決算報表上的科研事業收入，強行將具有企業獨立法人身份的機構（非控股）也納入高校合并報表體系。

（三）財政資金依賴度較高，面臨可持續發展困境

目前，我國地方政府對新型研發機構的財政支持工具主要有直接性經費獎補、按比例后補助、計劃專項資金支持、創新券和設立創投基金定向資助等方式。其中，以直接性經費補助方式分期撥付建設運行經費較為常見，導致部分研發機構“等靠要”政府經費的現象較為突出，具體表現在：一是有的研發機構建設時間超過五年，仍高度依賴地方財政資金維持日常運行，財政撥款收入占本年收入比重超過85%，其他資金來源較少，可持續發展能力較弱。二是全國多數省市并沒有把新型研發機構財政資金納入年度財政預算，僅是臨時性資助方案，地方財政資助的穩定性不足和引導力較弱，導致有的研發機構在初創期僅能獲得房租、裝修補貼等零星資金支持，地方政府再無其他運行經費投入，單靠研發機構自身形成“造血”功能，容易陷入運行經費籌措困境。三是有的研發機構對地方經濟社會效益的貢獻值未達到共建協議約定的考核目標，面臨共建經費被地方政府核減或推遲支付的風險。四是有的研發機構所孵化的企業在初創期要價能力不強、股權估值不高，即使融資成功所獲得的金額也難以滿足研發機構后續發展需要。五是有的機構產出成果與潛在市場需求及未來產業發展方向結合不夠緊密，難以獲得社會資本的投入，機構收入來源無法進一步拓展。

（四）內控體系建設待加強，財務管理方式較粗放

在舉辦方監督不力和機構內控體系不健全的雙重影響下，校地共建新型研發機構在建設和運營過程中時常出現財務管理不規范、風險管控不嚴格和決策程序不到位等問題，具體表現在：一是“三公”經費管理不嚴格。有的機構公務接待超預算或超標準支出，超標準租用公務車輛、租用公車與大量私車公用情況并存。二是資金風險管理意識不強，個別機構存在大額公款長期轉入私人賬戶情況。三是內部控制存在缺陷。有的機構財務崗位設置不合理，無法做到不相容崗位相分離；有的機構在大額資金使用安排上未建立院務會集體決議機制。四是成本分攤不清晰。現行的《民法典》對新型研發機構的法人性質沒有作出明確的界定，地方政府對不同法人身份的新型研發機構在建設理念上差異明顯，制定出臺的財稅優惠政策也不盡相同，研發機構為獲取地方政策紅利，常常以“一套班子+兩塊牌子”的組織形態開展日常運營，導致機構公共部分成本相互混雜，難以進行清晰有效的分攤。

（一）加強統籌協調，認真梳理事業機構所屬關系

明確事業機構所屬關系是前提。由于校地共建新型研發機構中采用事業法人身份的占了絕大多數，而此類機構受經費來源、舉辦方排序等因素影響，機構的所屬關系和合并級次亟需進一步明確。因此，首先，高校應嚴格按照文件規定，會同地方政府共同梳理此類機構的所屬關系，包括財務資產歸屬、審批以及并表關系等，協商確定舉辦主體排位次序。其次，共建雙方都應始終秉持“誰舉辦、誰負責，誰設立、誰撤銷”的原則，堅持發展和監督并重，認真擔負起監督責任，并根據事業型機構所屬關系進一步明確監督對象及范圍，劃清共建方財會監督權責邊界，從根本上解決共建主體多頭負責而無人擔責的問題，并在共建協議和機構章程中細化約定雙方的監督職責分工及內容，確保監督內容有章可循，監督職責有法可依。

（二）強化頂層設計，制定出臺機構財會監督意見

出臺機構財會監督意見是基礎。首先，建議共建方在出臺意見時明確對校地共建新型研發機構的監督重點，包括重點關注機構“三重一大”重要經濟事項集體決策制度的執行情況，對外投資、舉借債務、資產轉讓等重大事項是否按規定履行相關手續，內部控制體系是否健全有效，預算管理、政府采購等關鍵環節的風險防控是否到位等。其次，建議在意見中明確監督方式，包括日常監控、實地檢查、內控評價、信息公開等。通過以評促建的方式，構建校地共建新型研發機構內部控制體系。壓實機構主體責任，落實重大財務事項定期報告機制。依托財務數據監控平臺，建立日常監控分析報告機制。加大實地檢查力度，實現機構監管全覆蓋。建立信息公開機制，推動機構財務信息公開，主動接受內外部監督檢查。

（三）加快隊伍建設，充實專業化的財會監督力量

加快財會監督隊伍建設是保障。共建方不僅要在機構發展戰略上有前瞻性，也要在培養機構財會監督人才加大投入力度。一是應將熟悉國家科技管理制度、地方財稅政策、風險管理理論以及了解新型研發機構運營等條件納入招聘選拔監督人才的標準，崇尚以德為先，力推德才兼備干部。二是針對性地開展財會監督理論學習、典型案例培訓和職業操守教育，進一步拓寬監管專員的財會監督工作思路，推動形成扎實的工作作風。三是優化機構會計委派制度，打通校本部與機構之間的財務專業人才交流通道。

（四）探索“互聯網+監管”，著力搭建財務數據監控平臺

建立財務數據監控平臺是關鍵。高校應以數字化改革為契機，以事中監控為主戰場，探索“互聯網+監管”模式，建立校地共建新型研發機構財務大數據監控平臺。通過開發大數據稽核、可視化分析等功能，及時分析研判機構重要財務指標異常情況。實施路徑包括：一是建立機構與高校財務系統之間的數據接口。通過傳輸程序整庫遷移、轉換和整合，實現機構財務數據每日定時匯總上傳至平臺服務器。二是嵌入監控預警規則，實現預警提示功能。三是監控信息可視化呈現，一鍵匯總至數據大屏。

（五）分類精準施策，探索建立多維協同監管模式

建立多維協同監管模式是手段。一是針對高校并表機構，建議采用事中動態監控為主、事前事中事后相結合的監督模式。為便于監督工作有序開展，高校需事先建立標準化的財務資料報送機制、一戶一檔管理制度、標準化日常監控模板和定期報告機制，統一財報報送樣式，摸清單位管理底數。在日常監督中，依托財務大數據監控平臺加強對主要風險指標分析研判和賬務數據稽核比對，對監控中發現的問題及時整理匯總形成監控報告，對特別重大的問題要及時向理事會報告。二是針對地方并表機構，建議采用高校業務指導為主、校地協同治理相結合的監督模式。此類機構日常管理的責任主體雖在地方，但高校作為品牌輸出方和第二出資方，仍應加強與地方政府協同聯動，利用自身優勢加強業務指導，綜合運用財會監督和審計監督，推動校地共建新型研發機構規范化運營。