文 ／ 吳春仙
部門預算是以部門為依托，實行一個部門一本預算，反映一個部門的全部收入和支出。部門預算的實施是深化和推進預算管理體制改革，建立科學、合理、規范、透明的預算管理制度的重要內容。部門預算的編制是部門預算的關鍵環節，部門預算編制是否科學、合理、規范，極大地影響到財政職能和財政政策調控作用的發揮，同時，又極大地影響到部門預算執行的嚴肅性和權威性。筆者通過近幾年預算編制的實踐，歸納部門預算編制過程中存在的問題和不足，并結合余杭區實際，開展調查研究，提出進一步完善部門預算編制的設想和建議。
一、部門預算編制過程中存在的問題
近幾年來，通過實施綜合預算編制、細化預算編制內容、延長預算編制時間、規范預算程序等一系列改革，部門預算改革已取得了初步成效：一是規范了預算編制的內容和程序，初步建立起將國家宏觀政策和部門履行職能緊密結合的預算分配機制；二是改變了預算編制方式，由基層預算單位自下而上逐級編制預算，提高了預算編制的科學性和準確性；三是明確了預算編制責任主體，樹立了部門預算管理觀念，強化了部門預算管理的嚴肅性，提高了預算編制和執行的到位率，增強了預算管理的可預見性；四是擴大了對人大和審計部門的信息披露面，提高了預算編制的透明度，強化了人大和審計對預算管理的監督等。
但是部門預算在編制過程中仍存在著一些問題和不足，主要表現為：
1.缺乏科學的預算支出標準和預算定額。一是部門預算尚未貫徹“零基預算”、“綜合預算”的編制原則，由于多年的慣性以及“零基預算”、“綜合預算”需做大量的核實、確認工作，財政部門人力不足，且不可能熟悉每一個部門的職責和具體工作，在實際操作中無法擺脫傳統的“基數法”的影響，分配給各單位的預算指標基本上還是考慮與上年平衡。二是預算支出指標與定額標準的確定缺乏科學性、合理性。主要體現在:存在單位實際必須發生支出卻得不到安排的預算支出，如：殘疾人保障金支出、事業單位車輛燃修費和經常性業務費支出；公用經費定額標準偏低，無法滿足大部分單位的基本需求；行政主管部門經常性業務費檔次劃分太粗且不夠科學，造成擠占項目經費的現象較為常見，嚴重影響了部門預算的執行。
2.預算基礎工作仍然比較薄弱。近幾年，預算編制質量較以往有較大的提高，但離規范要求仍有較大距離。一是各單位對基礎數據、基本情況的說明重視不夠，仍然存在盲目申請，但又缺乏合理支持依據，文字說明過于簡單或流于形式等現象。基本工作量等數量化的東西說不清楚。二是實施項目支出申報制度以來，單位項目儲備不夠，平時缺乏項目儲備意識，東拼西湊項目的現象比較嚴重。三是財政部門對單位的申報項目未能充分考慮，或難以準確了解部門真正的資金需求和事業發展的輕重緩急程度，審批資金的使用僅按財力狀況實行簡單的削削砍砍，而對砍掉的項目是否必須，保留的項目是否必要未作進一步推敲。
3.單位內部部門之間協調配合不夠。部門預算工作量大面廣，每一項工作都不可避免地涉及到其他業務部門，需要財務部門的協調和業務部門的配合。在編制過程中，業務部門往往認為預算編制是財務部門的事情，而財務部門由于無法掌握和熟悉單位各個方面的業務情況，因此很難編寫出能夠全面反映單位實際情況的預算。
4.預算外資金管理手段剛性不足，綜合預算難以實現。目前，雖然將預算內外資金的所有收支編入部門預算，但是，財政對預算內外資金的有機結合缺乏有效手段，管理相對粗放，未能實現真正的收支脫鉤，資金使用得不到有效的調劑，資源得不到合理配置。如：余杭區預算外收入除上繳上級支出和區財政調劑40%外，其余仍是單位的自有資金，部門在編制預算外資金支出預算時，不完全以部門事業發展為依據，而是依據取得的預算外資金收入規模。這就造成了創收好的單位錢用不完，而沒有創收的單位發展受到了一定的限制，形成了單位之間苦樂不均的問題。
二、完善部門預算編制的思考
完善部門預算編制是推進我國財政管理體制改革的重要內容，是建立公共財政體系的客觀需要，是強化預算約束，促進政府依法行政和依法理財，提高“執政為民”能力的需要，因此，必須提高認識，深化改革，創新機制，逐步建立起公開、公正、公平的預算編制程序。結合余杭區實際，筆者提出以下設想和建議：
1.領導重視、精心組織、加強協調，確保部門預算編報工作高質量完成。一是預算編制工作要領導重視并全力支持，要讓單位主要領導和領導班子把握本單位的主要工作，并在預算中充分反映，同時了解單位資金狀況和資金安排情況；預算安排的內容和項目，要經單位領導班子討論，對于哪些項目需要安排，哪些項目不安排，哪些項目排在前面，哪些項目排在后面等問題都需要領導班子集體決策。二是要加強單位財務部門和業務部門之間的協調和合作。編制部門預算是一項專業性、技術性、業務性很強的工作，不是財務部門一家能辦好的事情，單位內部的各個業務部門只有把工作的目的、意義及其性質講清楚，財務才能從預算的角度把大家提出的工作予以歸口，形成本單位的預算。單位內部各部門應該團結協作，明確責任，形成以財務部門為龍頭、其他部門緊密配合的預算編制工作體系。
2.扎實做好預算編制的基礎工作。隨著預算改革的深入，基礎工作顯得越來越重要，沒有扎實的基礎工作很難完成預算編制工作任務。各單位一定要引起足夠的重視，扎扎實實地做好預算的基礎工作。預算基礎工作主要包括以下內容：一是全面準確界定本單位的職責、職能和年度工作目標；二是把握本單位各項事業發展規劃和實施計劃，掌握本單位機構設置、人員編制與構成；三是徹底清查本單位所占用的資產、資源的使用情況、質量狀況以及分布狀況；四是認真測算本單位的支出范圍、開支標準，并分析近期單位的財務收支狀況及預算執行情況。
3.明確單位預算編制應遵循的原則和要求。部門預算是預算單位的生命線，凡列不上預算，經費就得不到落實。因此，為了編制出高質量的部門預算，在預算編制過程中必須遵循一定的原則和要求：一是預算編制要突出反映單位中心工作，保證主要工作的開展，要考慮到需要與可能，合理、合規、合法安排預算。要充分預測下一年度的主要工作，在預算編制前全面清理本單位各部門的經常性業務工作和重點工作，突出重點，提出的預算要有充分的依據、目的、意義、內容、措施和效果。預算構成一定要清楚，即為什么做、怎么做、效果是什么、具體要花多少錢都要一一回答清楚。二是要充分體現黨和國家的方針政策，以本地區國民經濟和社會發展計劃為基礎，體現“一要吃飯二要建設，確保重點支出，壓縮一般性支出，貫徹厲行勤儉節約，反對鋪張浪費”的原則精神。三是必須遵循完整性和真實性原則，即單位的預算必須包括單位的全部財務收支，不得漏報、瞞報。同時，單位的預算收支數據必須依據充分確定的基礎資料，按批準部門認可的計算依據和計算方法計算得來，不允許估算。四是要講求時效性原則,部門預算要嚴格按照“二上二下”的編制要求執行，各單位要作為一條紀律，嚴格遵守時間要求。
4.科學制定編制標準，增強預算執行的嚴肅性。制定預算支出定額是一項非常復雜的系統工程，財政部門應加強對預算編制標準的調研，特別是對于低標準和無標準的支出項目進行深入調查研究，既要考慮部門工作需要，也要考慮地方財力能力以及可操作性。努力制定符合實際的部門預算編制方案，杜絕預算執行過程中資金混用現象。具體方法有：一是嚴格界定經費支出性質。將經費支出劃分為基本支出和項目支出，基本支出包括人員經費支出和公用經費支出，項目支出包括經常性業務費支出和專項支出，嚴格界定經常性業務費支出和專項支出。二是科學制定公用經費定額標準。在對基本支出實行定員、定額支出管理的同時，財政部門應運用數理統計方法對前幾年實施的定額標準，通過抽取一定數量的單位（最好是具有代表性的單位）進行定性和定量分析，對支出進行逐筆審核，剔除非相關開支，制定出更科學、合理，符合實際的公用經費定額標準，從而提高預算編制的科學性、正確性和規范性。三是合理安排單位必須的支出。對單位必須支出，而財政又沒有安排的經費，如殘疾人保障金支出、事業單位的車輛燃修費支出和經常性業務費支出等，建議財政根據各事業單位的人員狀況和工作職責，核定支出定額標準，給予預算安排，避免出現擠占項目經費和資金混用現象，并且應有批準審查制度及審批程序，以保證預算編制的完整性和預算執行的嚴肅性。四是建議財政在嚴格界定經常性業務費支出和專項支出的同時，對經常性業務費支出和專項支出的預算安排進行改革，擴大經常性業務費的支出范圍。即從目前的行政主管部門擴大到二級事業單位，核定標準可以根據人員狀況實行定額和根據單位工作性質確定系數標準相結合的辦法，對原來每年都需要安排的那部分項目經費，納入到經常性業務費支出管理，變暗補為明補，使項目經費真正成為單位的專項經費，便于預算的執行和對項目經費實施的績效評價。
5.建立科學可行的項目支出管理機制。一是項目支出預算要嚴格按照《項目預算管理法》和《項目申報標準文件》規定的格式、內容和程序填報。二是建立項目資金預算機制，各單位一定要花大力氣，注意項目的積累和編制整理工作，并進行充分論證，建立項目儲備庫。三是建立項目追蹤問效制度，規范項目實施過程中發生的支出管理。四是認真編制政府采購預算，大力推進政府采購力度。
6.加強預算外收支管理，提高預算編制的完整性。一是從根本上解決預算內、外（非稅收入）“兩張皮”的問題。強化政府對單位經費整體使用情況的監督和控制，加大對單位非稅收入的管理力度，杜絕單位坐支挪用；嚴格落實執行非稅收入的“收支分離”工作；根據國家政策規定，結合單位近年來的收入情況，合理分析確定單位年度非稅收入計劃，將之與預算內收入捆綁使用；并在安排預算時，按照先預算外資金后預算內資金的順序安排，防止單位之間苦樂不均，提高政府性資金的使用效益；對行政事業單位經營性質收入和其他收入，也應納入部門預算范圍予以監控。二是將預算外支出全部納入部門預算，如：在職人員的預算外福利獎金，離退休干部的預算外福利和活動費等支出應全部納入部門預算，改變以往這些支出游離于部門預算之外的現象。（作者單位：余杭區農業局）
