中國財政2001.8
建立國庫集中支付制度的模式設計
周波 趙曉暉 牟樹青 肖玲玲
國庫集中支付制度的建立，必須與財政資金的管理運轉特性相符合。財政資金不同于以增值為主要目的的民間資金，其使用必須體現出政策性強、控制性高、透明性大、效益性好的特點。據此，建立國庫集中支付制度應把握如下原則：一是效益性原則，即能夠對政府資金實施最有效的管理，不僅確保資金成本最低，而且能夠以最快的速度發揮財政資金的作用；二是控制性原則，即能夠對資金實行控制和管理，保證用于預算規定的用途；三是政策性原則，即能夠保證資金為實現國家財政政策目標服務；四是透明性原則，即資金的使用避免層層劃撥帶來的不公開、不透明。
根據上述原則，理想的國庫集中支付模式是借鑒西方發達國家的做法，建立獨立的國庫核算機構，財政資金完全由國庫單一賬戶來管理和核算。但由于我國集中支付起步較晚，相關改革尚未完全到位，還存在一些短期內難以解決的問題，要一步到位，難度很大。筆者僅對目前建立具有我國特色的國庫集中支付模式提出如下設想：
—、機構設置
建立國庫集中支付必須要有專門的管理機構。按照我國現階段實際情況，國庫集中支付管理機構設置在財政內部比較可行，由兩部分組成，一是財政內部國庫管理機構，二是作為財政部門下屬的集中支付機構，財政國庫管理機構對集中支付機構起指導和監督的作用。此機構設置方式比較符合過渡時期實施集中支付的形勢和業務需要。
二、財政內部機構的職責劃分
按照現階段建立國庫集中支付模式的構思和相應的機構設置，實行國庫集中支付制度后，財政內部業務將主要分成預算編制和預算執行兩大環節，預算編制主要由編制機構來實施，預算執行主要由國庫管理機構和集中支付機構來承擔。這使得財政預算編制機構、財政國庫管理機構、財政集中支付機構成為實施國庫集中支付體系的三大主體。這三個核心主體的職責分別為：
財政預算編制機構根據收入預算具體編制部門支出預算，并編制到人到物，盡可能全面、細化。
財政國庫管理機構在人民銀行開設總資金賬戶，統一對財政預算內外資金進行管理，資金核算范圍主要是：以前年度政府資金余額；稅收、非稅收收入及贈款；國有企業股息及利息；中央銀行和國有金融機構利潤；政府投資收益；國有資產銷售收入；政府貸款歸還收入；政府借款收入；預算外資金收入及其他財政收人。該機構還對集中支付和政府采購等工作進行業務上和政策上的指導和監督。財政集中支付機構要按照統一管理預算單位支出的需要，分類分戶設置賬戶，并嚴格按照預算指標進行資金撥付和賬務處理。
按照以上職責的劃分，財政國庫管理機構和財政集中支付機構業務聯系十分緊密，國庫管理機構的資金管理和核算內容，相當于目前總預算會計的角色，而集中支付機構主要集中處理和核算各預算單位支出，相當于財政管理機構的二級明細核算。
三、國庫單一賬戶及預算部門資金賬戶設置
國庫集中支付制度一個重要的方面就是實行單一賬戶制度，按照西方及經合組織成員國的做法，就是在中央銀行開設財政部門的總資金賬戶，財政資金均由此賬戶進行管理和劃撥，各預算部門不再設置資金賬戶。經過各國多年的實際運作證明，這種方式起到了規范財政支出，提高財政資金效益的作用。我國進行的國庫集中支付制度應予以借鑒，而且根據集中支付的要求，以后也必將過渡到以人民銀行國庫部門代理單一賬戶的方式。但就目前而言，以人民銀行國庫部門代理單一賬戶方式有較大的困難。一是目前人民銀行國庫部門的資金撥付方式是曲線撥付，而不直接參與聯行的直接交換，各項支出均由會計部門代為與其他聯行往來。此種資金結算方式，相當于在人民銀行內部再進行一次結算后，再參與各商業銀行的聯行往來，
依據現狀，目前比較可行的賬戶設置方式為，財政國庫管理機構在人民銀行國庫開設單一賬戶，財政全部資金統一納入該賬戶中管理，同時財政集中支付機構在商業銀行開設普通存款賬戶，并在此賬戶下為預算撥款單位建立分類分產資金賬戶。財政國庫管理機構按照預算，將資金撥付到集中支付機構開設的統一賬戶中，由集中支付機構具體辦理資金劃撥和現金支付。這種方式有兩大優勢：一是阻力和壓力比較小，可以在短期內迅速大面積鋪開；二是可以避開一些近期難以解決的技術問題，如人民銀行國庫暫時無法直接進行聯行支付的問題。但此方式只是過渡時期的集中支付賬戶管理模式，單一賬戶將來還要轉到中央銀行進行統一管理。
財政部門實行單一賬戶后，相應的也應對各預算單位的賬戶進行改革。關于預算單位的賬戶設置，鑒于各地區不同的管理體制和預算單位業務量的多少不同，目前有幾種模式可供選擇：
一是完全取消預算單位資金賬戶，財政集中支付機構代理記賬，并統一進行賬務處理。同時各級預算單位取消會計崗位，撤銷銀行賬戶，其現金、轉賬、匯兌等資金結算和行政經費、事業費、專款的撥入、支出、往來款項的收付以及日常會計核算監督、會計報表編制、會計檔案管理等工作，統一由集中支付機構辦理和承擔。這種方式，財政集中支付部門的業務核算量較大，比較適合于鄉鎮和縣區級、中央、省級財政部門也可采取此模式，但對集中支付中心的業務管理及電子核算要求較高。
二是保留預算單位資金賬戶，進行備用金核算的管理方式。此方式是第一種方式的變通模式，隨著統一發放工資改革、政府采購制度改革的完善，預算單位的主要資金基本由財政統一集中支付，剩余的資金是數量少事項雜、資金量和重要性都比較小的日常零星支出。這些支出主要是日常的水、電、差旅等公用開支等，統一進行集中核算，財政部門業務量巨大。按照這些資金的特點，可采取留用備用金的核算方式，即單位資金賬戶仍然保留，但只限定規定數額的備用金存儲，預算單位日常零星開支可在核定的備用金數額內自行支付，備用金額度不足可隨時到財政集中支付機構進行資金請撥申報，財政集中支付部門在審核各預算部門的合理開支后，按備用金限額對單位備用金賬戶撥款，補足各用金數額。此方式對財政部門人手不足，且預算單位此類業務量巨大的地區比較適合，具體備用金的管理方式可由各地根據實際情況制定，備用金管理方式也可采用現金支付卡、國庫支票等方式。
三是保留預算單位資金賬戶，實行會計委派制度。即各預算單位資金賬戶繼續保留，大部分資金實行集中支付，暫時無法集中支付的資金繼續按原渠道撥付預算單位自行核算。為了加強資金管理，預算單位的會計實行委派制度。這是目前阻力最小、比較容易做到的一種模式，但離國庫集中支付制度的要求相差較遠，比較適合預算單位離集中支付中心較遠，或預算單位業務量巨大，財政部門短期內無法承擔的地區采用。
對預算部門資金的賬戶管理方式，在財政部門集中支付沒有完善前各地區可自行設置，可根據本地區的實際情況采取某一方式或結合采用，但總的原則是盡量減少中間資金賬戶的建立，所有財政資金能直接撥付的直接撥付，減少資金轉撥環節，而且隨著集中支付制度的完善，預算單位的資金賬戶應逐步減少直至取消。
四、財政支出細化
為便于集中支付，應對財政支出按性質進行分類，針對資金的不同性質通過不同途徑和方式進行管理和支付。一是直接支出，也稱采購性支出，由政府采購管理部門通過對招投標過程和合同的履行情況進行監督，并根據合同金額通知集中支付機構安排撥款。二是間接支出，也稱為轉移支出，主要包括對個人（如工資、社會保障等）、對企業的補貼、對下級的轉移支付支出等，它的特點是不能直接形成購買力，這部分支出由集中支付機關按預算和支出進度安排撥款。
對于這兩種支出的核算，直接支出管理比較簡單，集中支付機構根據政府采購機構提供的采購協議以及相關驗收文書通過銀行即可直接將資金劃撥到供貨商賬戶，完成支出過程。間接支出的支付比較復雜些，按照間接支出金額和性質，又可分為大額集中開支和小額零星開支，大額集中開支，如統發工資、上下級轉移支付等；小額零星開支，如單位日常公務開支等。大額集中開支核算，按照改革后國庫集中支付模式也較為簡單，如統發工資，集中支付機構根據統一發放工資系統，將當月工資發放額度提交財政國庫管理機構，國庫管理機構按照此額度將款項一筆撥付至工資代理發放銀行。小額開支十分繁雜，較難處理，各地可根據預算單位賬戶管理模式建立相應的核算體系，如取消單位賬戶可由財政集中支付機構全部核算，對繼續保留單位賬戶的可由各預算單位負責此塊資金的開支和核算。
（作者單位：山東省煙臺市財政局）
