中國財政2001.11
財政集中支付制度改革中實踐與體會
邢臺市財政局局長 胡朝元
為建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政管理體系，進一步深化預(yù)算管理改革，硬化預(yù)算約束，堵塞支出管理上的漏洞，邢臺市在實行集中支付制度方面進行了有益的探索。
—、集中支付制度改革進展情況
自去年以來，我市把政府集中支付制度改革列為加強黨風(fēng)廉政建設(shè)、強化財政監(jiān)督的一項重大舉措，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，親自部署，提出要求，并責成有關(guān)部門著力實施。
（－）成立支付執(zhí)行機構(gòu)。設(shè)立了“邢臺市政府集中支付中心”，屬全額事業(yè)單位，隸屬市財政局，工作人員從局機關(guān)及所屬單位人員中擇優(yōu)選調(diào)。支付中心的職責是：統(tǒng)一辦理和具體承擔各預(yù)算單位的所有資金收付結(jié)算，對各支付事項進行審核監(jiān)督。
（二）招標優(yōu)選代理銀行。財政部門在人行、監(jiān)察、審計等部門的參與下，在人大、政協(xié)等部門的監(jiān)督下，經(jīng)過發(fā)布公告、銀行申請、實地考察、評委評議、簽訂協(xié)議等程序，選定實力較強，地理位置優(yōu)越的銀行作為代理銀行。依托銀行的結(jié)算系統(tǒng)集中辦理支付業(yè)務(wù)。
（三）制定了《實施方案》。以市委、市政府正式文件印發(fā)了《邢臺市政府集中支付實施方案》，明確了改革的指導(dǎo)思想和原則、目標模式、基本內(nèi)容及實施步驟。市財政局在廣泛征求各預(yù)算單位意見的基礎(chǔ)上，制定下發(fā)了《邢臺市政府集中支付實施細則》，進一步明確了支付中心的具體職責和運作程序。
（四）預(yù)算單位已全部納入集中支付管理。按照市政府要求，我市于去年11月18日召開市直所有行政和全額事業(yè)單位參加的動員大會，對市直政府集中支付工作進行安排部署。隨后第一批16戶預(yù)算單位正式納入集中支付管理，標志著我市集中支付改革進入實質(zhì)性運作。納入集中支付的各預(yù)算單位，須將賬戶移交到支付中心由支付中心統(tǒng)一開設(shè)，按照“統(tǒng)一謀劃，劃分類型，批次推進，逐步完善”的原則，我們首先選擇收付行為較單純的單位進行試點，之后選擇有代表性的單位總結(jié)經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上加以推廣。為了防止銀行間因存款流動引發(fā)大的波動，我們采取了按月分批納入的辦法，制定了各預(yù)算單位分期納入時間表，有計劃有步驟地開展這項工作。截至今年9月底，160多戶預(yù)算單位已全部納入集中支付管理，運行較平穩(wěn)。
二、具體運作程序
我市在積極推進集中支付改革的過程中，注重改革的穩(wěn)妥性，以便求得各級各部門的理解和支持，保證改革順利進行。對納入集中管理的單位，支付中心按照“責權(quán)不變、集中支付、分產(chǎn)核算、封閉運行”的辦法進行管理。
責權(quán)不變。凡納入支付中心管理的部門和單位，將其在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算內(nèi)、外賬戶移交到支付中心，支付中心在總賬戶下開設(shè)各單位明細賬戶。在由支付中心統(tǒng)一開設(shè)總賬戶的基礎(chǔ)上，各部門和單位的職責確保“五不變”：一是單位審批責權(quán)不變。各單位對財政性資金的所有權(quán)、支配支付的審批責權(quán)不變。二是資金開支渠道不變。各單位經(jīng)常性支出、專項支出及自籌基建支出等各項資金的開支渠道不變。三是預(yù)算定額不變。根據(jù)單位的性質(zhì)和特點，按有關(guān)政策要求確定的各單位的定額標準不做調(diào)整。四是資金性質(zhì)不變。實行集中支付后，各單位預(yù)算內(nèi)、外財政性資金及其它非財政性資金的性質(zhì)不變。五是會計機構(gòu)財務(wù)管理職責不變。會計機構(gòu)行使的編制預(yù)算、會計核算、資產(chǎn)管理等職責均不變。
集中支付。支付中心具體管理中心賬戶，統(tǒng)一辦理資金結(jié)算，辦理政府集中支付。根據(jù)資金性質(zhì)和用途，采用不同的支付程序。一是人員工資按照編制部門核定人員編制、人事部門核定人員工資、財政核撥經(jīng)費、銀行發(fā)表到人、及時足額到位的管理原則，每月根據(jù)預(yù)算編審中心提供的工資表及按照有關(guān)規(guī)定代扣個人所得稅等扣款情況，委托銀行將實發(fā)工資發(fā)放到個人工資賬戶。二是設(shè)備購置費、修繕費以及大型會議、大宗采購業(yè)務(wù)等納入政府采購目錄的開支，由政府采購中心進行招標采購。貨物經(jīng)使用單位驗收合格后，由支付中心向商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者開具轉(zhuǎn)賬支票，辦理統(tǒng)一支付。三是其他零星開支按照各單位業(yè)務(wù)量的大小，為單位開設(shè)存款專用卡，存儲一定量的事業(yè)周轉(zhuǎn)金。平時，零星的開支由單位辦理，經(jīng)單位主要領(lǐng)導(dǎo)審批后，方可到支付中心辦理審核報銷。支付中心不僅辦理財政資金支付，還按單位設(shè)立資金賬冊和預(yù)算指標賬進行會計核算，并對單位提供的原始憑證的合理性及真實性進行審核，實施會計監(jiān)督。
分戶核算。支付中心在指定代理銀行設(shè)立“單一賬戶”，在總戶下按部門、單位設(shè)置明細賬，各預(yù)算單位共用一個賬號，保證各單位能夠?qū)ν膺M行獨立的資金結(jié)算業(yè)務(wù)。對各預(yù)算單位的資金支付，依托代理銀行的結(jié)算系統(tǒng)，統(tǒng)一由支付中心支付給商品供應(yīng)商、勞務(wù)提供者及其他支付對象。財政資金不再分撥給各預(yù)算單位。
封閉運行。封閉運行有兩方面的含義。一方面，納入政府集中支付的范圍是由財政預(yù)算內(nèi)、外供給經(jīng)費的行政事業(yè)單位，不僅包括一級會計單位，同時也包括其下屬的基層會計單位；另一方面，審計、監(jiān)察部門向支付中心派駐人員，監(jiān)督審計由事后轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮校瑢嵭嘘P(guān)口前移。對超出預(yù)算限額的會議費、招待費、電話費等特定的開支項目與支付中心共同進行監(jiān)督管理。同時，審計、監(jiān)察部門定期或不定期對支付中心的日常工作進行監(jiān)督檢查，實施再監(jiān)督，從而將監(jiān)督工作貫穿于資金收付的整個流程。
三、取得的成效
從前一階段試運行情況看，我市政府集中支付工作開展較為順利，取得了初步的成效。
（一）通過集中各單位資金、統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金，增強了財政調(diào)控能力，在一定程度上緩解了財力緊張的矛盾。通過實行政府集中支付，把預(yù)算內(nèi)資金真正統(tǒng)籌起來，工資優(yōu)先確保，專款保證專用，市財政部門可以有計劃地組織資金、調(diào)劑資金，提高了財政調(diào)控能力。
（二）硬化了預(yù)算約束，規(guī)范了各項開支，加強了對資金使用的監(jiān)督。實行集中支付后，支付中心按照部門預(yù)算和財政制度進行審核和撥款，凡支出內(nèi)容、款項與預(yù)算不符者不予支付，使部門預(yù)算落到了實處，從而硬化了預(yù)算約束；對預(yù)算單位每一筆支出的核銷嚴格按規(guī)定審核，凡不符合規(guī)定的，不予報銷，從而堵塞了各種支出漏洞，強化了資金使用的監(jiān)督和管理，確保了財政資金安全高效運行。支付中心通過對原始憑證的審核，規(guī)定五種不規(guī)范的憑證不予報銷：一是缺少有關(guān)部門監(jiān)制章的；二是所填內(nèi)容與所蓋財務(wù)印鑒不符的；三是憑證內(nèi)容填寫不全的；四是數(shù)字填寫不清、大小寫不一致的；五是超標準支出的款項。截至今年8月底，拒報原始憑證260張，拒付資金198萬多元。
（三）簡化了支出環(huán)節(jié)，提高了資金使用效益。改各單位分散開戶為集中開戶后，各單位的資金往來、財政資金撥付等都由財政專戶直接一次撥付到位，不再層層劃轉(zhuǎn)，減少了中間環(huán)節(jié)，縮短了資金在途時間，同時也防止了專項資金被層層截留、挪用的情況，從而提高了資金的使用效益。
（四）提高了資金使用透明度，促進了廉政建設(shè)。取消單位賬戶后，單位的所有開支均在支付中心一個賬戶辦理，改變了原來財政資金分散管理、單位多頭開戶、重復(fù)開戶的混亂局面，資金使用、核算相分離，提高了財政性資金使用透明度，從源頭上制止了腐敗，促進了廉政建設(shè)。
（五）增強了單位的自律意識，有效遏制了單位開支的隨意性。實行集中支付后，各單位和部門由過去經(jīng)手用錢變?yōu)楝F(xiàn)在只見預(yù)算不見錢或只見物不見錢，截留、浪費、回扣等問題得到了有效遏制。同時，規(guī)范了單位的開支活動，過去群眾反映強烈的不合理開支如招待費、電話費、會議費等得到了控制。
（六）規(guī)范了會計管理和會計核算手續(xù)，加強了財務(wù)管理。我市通過清理各單位賬戶，發(fā)現(xiàn)存在個人欠款等不少白條抵賬現(xiàn)象，通過對集中管理單位以前的暫借款限期收回，共收繳欠款230余萬元。
