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 項目主持人：石蕾

摘  要 傳統的合規性受托責任主要是確保資金的籌集、撥款和使用符合各項法律法規、預算及合同協議。隨著社會的發展，公共資源支出規模不斷擴大，財政背上了沉重的包袱，引發了一系列的社會問題，并最終影響到了作為終極委托方的社會公眾的個人福利。于是人們除要求關注受托方在取得、使用和管理公共資源的過程中是否合規以外，還要關注公共資源使用的結果，即要求受托方按照經濟性、效率性和效益性來取得、使用和管理公共資源，希望受托方即政府提高服務水平和服務質量。政府財務報告提供的財務信息為政府與社會公眾提供了一條重要的信息溝通渠道。完善政府財務報告制度是強化受托責任的必然要求、是建立現代財政制度的重要抓手、是強化財政監督的物質保證、是國際接軌的客觀需要，政府財務報告應該滿足不同層次的信息需求，滿足社會監督的需要。

本文按照“理論分析—現狀分析—制度設計”的研究思路，采用比較分析、規范分析和實證分析相結合的研究方法， 從我國目前的政府財務報告的現狀出發，對目前存在的問題進行了剖析，并結合西方發達國家的經驗啟示，提出了一些行之有效的對策，以期進一步提高我國的政府財務報告水平，使政府的財務報告更加全面、真實，從而建立起更強的社會公信力。

關鍵詞 公共受托責任  政府財務報告  公共績效  

一、緒論

（一）研究背景與意義

（1）研究背景

在政府財務報告方面，西方發達國家先行我國做出了重大變革，在一定程度上提高了政府績效以及政府財務信息的透明度。我國目前正處于會計制度改革的背景下，想要全面推進政府財務報告制度改革仍要面臨很多難啃的硬骨頭。

（2）研究意義

①理論意義

首先，明確了政府的公共受托責任。其次，將績效概念引入政府公共管理。再次，完善了公共財政體制。

②實踐意義

第一，是建立責任、績效、透明政府的前提，是深化公共財政體制改革的要求，是推進我國政府會計制度改革，建立中國政府會計管理與改革戰略框架的重要舉措。

第二，能夠幫助管理者更好地掌握公共資產的基本情況，有效地促進公共資產的優化配置并防范國有資產流失。

第三，能夠更好地防范財政風險。

第四，有助于實現對政府績效的評估。

第五，有益于提升公眾對政府財務實況的認知水平，提升對政府決策的信賴程度，實現財政透明化發展目標。

（二）國內外研究綜述

（1）政府財務報告目標研究

（2）政府財務報告主體研究

（3）政府財務報告編制基礎研究

（4）政府財務報告披露問題研究

（三）研究內容及方法

（1）研究內容

本文旨在研究政府財務報告制度的創新與發展，具體而言，論述了公共受托責任視角下政府財務報告制度建立的重要性與必要性的基礎上,梳理了中國政府財務報告制度的改革歷程、提出了我國政府目前財務報告中存在的問題，并對其成因進行了深入分析。最后，在借鑒和吸收發達國家相關政府財務報告經驗的同時，對公共受托責任下政府財務報告制度進行了頂層設計并提出了具體的改革建議。

（2）研究方法

①文獻分析法②比較分析法③規范研究法④個案分析法

（四）研究創新點

課題從信息不對稱角度、委托-代理理論等多個理論角度分析強化政府受托責任下建立政府財務報告制度的重要性和必要性。

課題致力于從頂層設計上把握政府財務報告制度的總體方向，同時又結合各地試編工作中存在的問題及原因，找到制度設計的較佳結合點和突破口。

課題在政府財務報告制度總體框架設計的基礎上,提出完善我國政府財務報告制度具體的對策建議。

二、相關概念的界定及理論分析

（一）政府財務報告相關概念的界定

（1）會計核算基礎

（2）政府會計

（3）政府財務報告

（4）政府預算報告與決算報告

（二）公共受托責任下建立政府財務報告制度的理論分析

根據現代會計的受托責任觀，會計報告作為財務會計的產成品，政府財務報告作為公眾可能獲取的關于公共受托責任履行情況的綜合性報告，其本質就是向相關利益者提供政府運營業績的信息，是政府績效信息的重要來源。

（1）從信息不對稱角度分析

（2）從委托—代理理論角度分析

（3）從公共受托責任理論角度分析

（4）從新公共管理理論角度分析

（5）從公共績效管理理論角度分析

（6）從博弈理論角度分析   

三、我國政府財務報告制度運行現狀分析

（一）我國政府財務報告制度的改革歷程

1950年財政部正式發布了《各級人民政府暫行總預算會計制度》和《各級人民政府暫行單位預算會計制度》，標志著中國傳統預算會計體系的初步建立。1997年中國財政部在對預算會計制度進行了新一輪的大幅度改革。形成了新預算會計報告的制度框架。2014年新修訂的《預算法》和同年財政部下發的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，初步構建了我國財政報告編制制度的基本框架，為我國政府會計改革指明了宗旨和方向。但此時的編制方法是常規核算仍以收付實現制為基礎。2016年財政部批準7個地區選為首批編制政府綜合財務報告的試點，后續擴大試點范圍，到2020年，政府會計準則制度全面正式實施。

（二）權責發生制下我國政府財務報告的編制現狀

本課題分別從編制主體、編制目標、編制基礎、編制內容、編制手段、信息披露等方面對編制情況進行剖析。

（1）編制主體

根據《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》的最新修訂，我國政府財務報告主體分為獨立報告主體和合并報告主體。目前我國政府只在中央層面和部委層面出臺了相應的操作指南。地方層面很多政府尚未出臺具有較強操作性的指導文件，僅是參照《綜合指南》和《部門指南》組織政府、部門及所屬單位財務報告的編制，試編工作仍處于探索階段。

（2）編制目標

權責發生制下我國政府財務報告編制的目標是：

①披露相關財務信息

②反映政府履行受托責任的情況

（3）編制基礎

“雙體系、雙基礎、雙報告”的適當分離和銜接模式在全國范圍內正式實行。如表1所示。

（4）編制內容

目前政府財務報告可分為政府部門財務報告和政府綜合財務報告兩大類，二者關系如表2所示。

（5）編制手段

財務報告的編制逐漸依托現代信息技術手段，通過新建設的政府財務報告管理操作系統來實現，進一步提高了編制的效率和準確率。

（6）披露方式

長期以來，我國披露政府財務信息的機構一直實行的是以預算會計為依托，以預決算報告、審計署出具的審計報告和各類年鑒為補充的碎片化信息披露方式。目前我國財政公開工作的重點目前仍然集中在財政預算的實施上，并未特別強調政府財務信息數據的披露，特別是與政府的債務和資產有關的數據。財務報告審計后的公開在實際落實當中也總是不盡人意。

(三)我國政府財務報告編制存在的問題

（1）合并報表內部調整和抵銷困難

（2）財務報告體系不完整，數據信息不深入

①財務報告體系不完整，內容不全面

②財務數據信息不深入，無法滿足不同信息使用者的需求

（3）財務分析方法缺乏目的性和針對性

（4）財務報告信息披露方式簡單，透明度不夠

①政府財務報告信息披露方式簡單

②政府財務報告信息披露的透明度不夠

③政府財務報告信息披露內容不全面

（5）審計監督制度不健全， 監督機制不完善

審計監督制度還不能跟上權責發生制的步伐，尚未建立與權責發生制相匹配的審計監督制度。

（四）政府財務報告問題的原因分析

（1）財務報告主體界定范圍不明晰

（2）數據信息難以收集，實用性難以保證

（3）忽視外部信息使用者的需求

（4）審計機構缺乏獨立性，制約審計工作的公平性和公開性

（5）編制人員的能力與經驗不足

四、發達國家政府財務報告的經驗借鑒

（一）發達國家政府財務報告發展狀況

（1）美國

（2）英國

（3）澳大利亞

（4）新西蘭

（二）發達國家政府財務報告經驗借鑒

（1）引入“控制”的概念

從收益或權力兩個核心的控制要素入手，將與政府有直接或間接關系的單位和部門以及與政府職能類似的機構囊括進來，豐富報告主體合并范圍，從而解決合并主體范圍不明確的問題。

（2）完整的財務報告分析框架

可以參考英國的經驗，采用層次豐富的綜合性強的財務分析方法進行。

（3）提供基金層面會計報表

按照不同的基金進行核算并形成財務報告，便于跟蹤各類專項資金的用途，也為信息使用者提供決策帶來便利。

（4）部分審計業務外包

我國可以借鑒美國和澳大利亞審計的經驗，將部分審計業務外包給會計師事務所，充分整合利用外部審計資源，在審計機關的組織、指導和監督下，通過合理分工，共同推進財務報告審計工作，在加強審計獨立性的同時也可提高審計效率。

（5）政府財務報告的公民指南

以簡化的形式使政府財務報告中專業性強的內容變得通俗易懂，這樣做既符合服務型政府構建的宗旨，也便于社會公眾等財務信息使用者快速滿足其需求，落實政府受托責任。

（6）制定相應的法律法規

從政府的會計改革實踐的經驗來看，其能順利進行政府會計改革的前提條件和必要手段就是制定了相應的法律法規，并以此為政府財政改革進程提供指導原則和法律保障。

五、改進我國政府財務報告制度的總體框架

（一）基本原則

（1）立足國情，汲取經驗

（2）依托大數據技術,注重創新

（3）堅持信息披露與風險控制相結合

（4）堅持微觀管理與宏觀分析相結合

（5）堅持整體規劃與漸進改革相結合

（二）明確政府財務報告的目標,強化政府受托責任

將“全面受托責任”引進政府財務報告目標，有益于健全財務報告體系管理，推動政府更有效地執行公共事業管理責任。

（三）總體架構

（1）構建和引入政府成本會計。

形成預算會計—財務會計—成本會計三位一體的會計體系

（2）形成政府會計—財務報表—財務報告三位一體的勾稽關系

形成從單一層次的政府財務報表信息到立體化的報表信息系統。

（3）構建綜合性的財務報告體系

以現有的報告體系架構為基礎進一步修正與完善，以更加全面、系統化體現政府運行狀況和授權委托責任執行狀況。

（4）形成信息披露—績效評價—風險識別—危機預警于一體的內部控制體系

財務報告體系形成信息披露—績效評價—風險識別—危機預警的內部治理體系，強化報告體系的內部控制能力。

六、完善我國政府財務報告制度的建議

（一）借鑒“控制”概念，明確財務報告主體合并范圍

（二）選擇恰當的財務報表合并方法，降低調整抵消難度

（1）選擇恰當的財務報表合并方法

（2）做好內部交易調整抵消合并工作

（三）提高財務報告內容的完整性

（1）加強財務報告數據信息全面性

（2）補充財務報告的內容

①在政府財務報告中披露績效信息

②增加基金財務報表

③完善報表附注披露內容

（四）構建深層次財務報告分析，充分發揮財務報告價值

（1）基于需求導向構建財務分析維度

無論是內部信息需求還是外部信息需求，無論專業水平高低，不同的用戶都有不同的需求和不同的關注點。

（2）科學合理引入財務分析指標

科學引入財務指標用以分析政府受托責任的履行情況、進而為政府、納稅人、投資者、債權人、財務分析師、評估機構以及政策專家學者等提供決策信息。

（3）多手段解讀財務報告信息

使用多種手段來靈活解讀財務報告信息。就分析方法而言，可以借鑒引入發達國家財務報表分析實踐的方法，還可以將財務性數據與非財務性數據結合，以此提高財務報告信息的利用價值。

（五）完善審計制度及財務信息披露

（1）建立完善的審計制度

（2）完善政府財務報告信息披露

（3）建立政府會計信息公開的公眾參與機制

（六）加強專業性資源的建設

（1）加強財務報告信息系統建設

引入綜合性的財務系統，建立數據共享機制，為加強權責發生制下的政府財務報告編制提供相應的數據支持。

（2）加強人才資源建設

目前，因為報告主要依靠基層數據的編制，那么這就需要更多精通政府會計的專業技術人員。因此，要做好對單位財務人員特別是基層人員的培訓工作，不斷強化人員的專業素質，為報告使用者提供決策基礎。

天津市財政局、天津市會計學會 2021-2022 年度重點會計科研項目，項目編號Y210101。鑒定等級“優秀”。