文 ／ 徐夏冰
經過對2007年部門預算編制情況的調研，筆者發現有諸多問題必須引起足夠的重視。為不斷完善部門預算編制方法，推進部門預算改革并達到預期目標，筆者針對目前部門預算編制中存在的問題應如何加以完善提出幾點建議。
一、 部門預算編制中存在的問題
1.“零基預算”的編制方法未真正到位，需求與實際存在脫節。按照預算改革的要求，實施部門預算必須改變編制內容，實行“綜合預算”，改變編制方法，實行“零基預算”；做到預算內外資金統籌安排，摒棄過去的“基數加增長”的做法，根據部門職能和事業發展需要以及現有公共資源配置情況編制部門年度預算收支。在實際編制預算過程中，由于多年的習慣思維以及實施“零基預算”和“綜合預算”所需的大量的調查、核實、計算等基礎工作尚未跟上，導致了各單位在部門預算編制中仍然沒有擺脫“基數加增長”的舊有模式，以至于部門之間苦樂不均的現象繼續存在。
2.支出定額標準偏低，人員經費核定不準。根據新的政府收支分類，各單位預算支出中的基本支出反映的是行政單位正常運轉、完成日常工作的經費支出。由于受政府財力影響，從實際執行情況來看，目前各單位普遍存在支出定額標準過低、實際支出嚴重超標的現象。由于事業單位，特別是差額事業單位和自收自支事業單位的改革沒有及時跟上，很多不應該納入財政預算安排的人員被納入預算，或從財政的專項經費中再自行調劑安排人員經費，造成大家爭吃“財政飯”。
3.基本支出與項目支出界定不清。基本支出中的“工資福利支出”與“對個人和家庭的補助”按照單位編制內的實有人數、離退休人數及有關政策填報；而項目支出則是為完成特定任務和事業發展目標所需的經費支出，它是在保證基本支出之后，若單位有經費結余即可按照輕重緩急的原則安排用于項目支出。但有些費用，如課題研究費、專項檢查費、重要會議費等是列入基本支出還是項目支出，缺乏明確的劃分依據，在基本支出和項目支出之間出現了人為的調劑空間。具體表現在：一是未定量標準，導致盲目填報。如“其他工資福利支出”中的臨時聘用人員工資沒有明確規定，帶來填寫的隨意。二是存在虛列項目支出的空間。由于“專項商品和服務支出”的許多科目開支范圍比較接近，造成單位編報部門預算不真實，采用虛列項目占用財政資金，同時也給財政部門審核預算帶來了困難。
４.項目支出不夠細化，科目填報不準確。一些單位追求部門利益，不惜采取打擦邊球的辦法，在填報項目時過于籠統、模糊，不夠細化和明確，科目填報不準確。個別單位，由于原有的經費基數較低，在保證基本支出后結余較少，就在項目支出中隨意填報，與實際工作職責不能呼應，無法充分發揮其工作職能。
二、完善部門預算編制的建議
部門預算改革涉及到既得利益格局的調整與權力的再分配，是財政管理體制的重大變革，每一個預算單位都應充分認識到這場變革的重大意義，轉變觀念，提高認識，對部門預算編制中存在的問題予以高度重視，并切實加以解決。
１.逐步完善財政預算編制模式，保持部門預算的完整性。按照與社會主義市場經濟相適應及建立公共財政的要求，不斷深化綜合財政預算管理改革，加大財政預算改革力度，堅持做到一個部門一本預算，強化部門預算的完整性，嚴格按照政策規定、事業需要定額標準及財力許可等要求，據實編制單位預算，從而徹底擺脫“基數加增長”的傳統預算管理模式。
2.制定科學的支出定額標準，增強預算執行的嚴肅性。一是要合理制定“一般商品和服務支出”的定額標準，在綜合考慮工作需要、財力可能及可操作性的基礎上，對各單位實行分類分檔，制定出科學合理的支出定額標準。二是明確劃定基本支出與項目支出的界限，單位預算安排首先保證基本支出再考慮項目支出，在科目設置上盡可能避免基本支出和項目支出之間的雷同，杜絕經費使用中的渾水摸魚現象。三是強化預算約束。部門預算經人大批準、財政下達后，不得隨意調整和追加，已批復的預算其資金撥付由國庫直接支付到單位，取消部門預算科室審核環節，以明確管理職責，提高辦事效率。預算執行中，財政部門應只對已納入年初預算的待分配資金和政府決定的事項按規定程序辦理追加，對單位要求另行追加的事項原則上在編制下一年度預算時再予統籌考慮。
3.規范收費行為，加大非稅收入管理。進一步治理和整頓收費行為，強化非稅收入的預算管理，完善財政配套改革。擴大預算管理范圍，逐步將政府非稅收入全部納入財政預算管理；改進預算編制方法，專戶管理的非稅收入要更多地納入預算管理，已納入預算管理的，其收支應盡量細化到具體項目；繼續深化“收支兩條線”改革，在非稅收入收支編制到項目之后，應逐步過渡到收支脫鉤，全面實現稅收收入與非稅收入的統籌安排。
4.引入績效預算的思路和措施，評價和監督預算執行效率。根據我國公共財政改革的現狀，借鑒國外先進的經驗，今后一個時期要將績效管理的概念和方法引入公共支出和部門的管理之中，按照積極穩妥、分步實施的原則，逐步建立起與公共財政相適應，以提高政府工作效能和財政資金使用效益為核心，以科學、規范的績效評價體系為手段的績效預算管理制度。目前應進一步理清公共財政的具體職責范圍和各級財權、事權，根據經濟社會協調發展和公共部門履行職能的需要，合理確定公共支出的規模與結構，將公共部門預算管理作為政府履行職能及施政戰略的重要基礎，使部門效能和支出績效為始點的績效預算成為公共行政管理的核心和手段，為建立和完善績效預算管理制度做好充足的準備。
（作者單位：淳安縣財政局）
