——基于內部控制五要素視角預算編制是行政事業單位（以下簡稱單位）部門預算管理的一個重要環節，預算編制質量的高低直接影響整個預算管理的成效。項目支出預算編制是預算編制管理的重中之重。針對如何加強項目支出預算編制管理，本文基于內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督等內部控制五要素的視角，提出相應對策建議。 內部環境是單位實施內部控制活動的基礎條件，一般包括治理結構、機構設置及權責分配、人力資源政策和單位文化等要素。就構建預算管理內部環境而言，是將內部環境組成要素融入部門預算管理之中，為包括項目支出預算編制在內的部門預算管理提供基礎條件并營造良好氛圍。構建預算管理內部環境的首要任務是合理運用單位治理結構、機構設置及權責分配等內部控制要素，通過建立預算管理框架、明確預算管理權責、完善預算管理機制等一系列舉措，完善優化有利于進一步加強預算管理的內部環境，實現項目支出預算編制的有序開展和有效推進。一是全員參與，提高預算管理的自覺性。部門預算編制工作事關整個單位，不是財務部門一家的事，也不是幾個預算編制相關人員的事。單位要以注重人為中心，積極營造預算管理的氛圍，培養全員預算意識，提高他們參與預算管理的自覺性和責任心。二是專家評審，增強項目立項的專業性。對于影響重大、涉及技術專業性強或法律關系復雜的項目支出預算編制，單位應事先組織法律、專業技術、財審等相關人員參與項目立項的論證與評審，必要時可聘請外部專家參與，以提升立項項目的專業技術含量。單位集體決策立項項目時，要充分參考項目論證與評審過程中專家的主導意見、相關建議和形成的初步成果等。三是授權審批，維護預算編制的嚴肅性。單位要建立健全層層授權審批機制，明確相關部門在預算編制中的分工與職責，維護項目支出預算編制的嚴肅性。如在預算編制“一上”階段中，項目承辦部門負責項目支出預算的具體編制與初始把關，財務部門會同內審部門對照財政預算文件規定對項目支出預算的合規性、真實性等進行初審，單位領導層按照“三重一大”規定集體討論預算“一上”情況等。項目支出預算編制是一項政策性、專業性較強的工作，也在一定程度上體現了單位文化，如規范管理、遵章守紀、科學嚴謹等。一是立項依據充分。立項依據不僅需要普適性的法律法規、上級部門的政策文件等，更需要包括體現具體項目立項的準確性、可行性和績效性等方面內容的資料，做到有理有據。二是經費測算精細。根據項目內容及相應支出標準與定額，細化項目資金測算，做到標準適用、定額合理，以提升預算編制的精細化水平。三是項目內容凈化。進一步凈化項目支出預算內容，不得摻雜不相干的支出內容。如在委托第三方實施的項目支出預算中，必須擠干項目實施所需的辦公費、水電費、會議費、差旅費等“水分”；必須剔除項目之間交叉、重復的支出內容等。開展項目支出預算編制風險評估，主要是圍繞評估項目編制的嚴謹性、科學性和可控性等內容，準確識別、系統分析項目支出預算編制管理中的各類風險，及時制定應對措施，以確保預算編制目標的順利實現。評估內容包括：一是項目立項的風險性。項目立項是否符合經濟和社會發展規劃、單位職能及主要工作任務，以防止單位盲目編制項目的預算；項目立項是否經過單位的決策程序，將項目立項和審核責任明確到部門，落實到個人，以有效控制項目支出預算編制可能產生的各類風險和資金浪費。二是項目預算的真實性。項目支出預算編制是否準確、清晰、細化，預算的范圍、方向、效果是否與立項緊密相關；項目支出預算編制與將來政府采購招投公告中的業務需求，以及項目成果論證是否對應銜接，能否成為實施項目跟蹤監管的依據等。三是項目內容的規范性。主要是對項目支出預算的政策依據、組成內容、測算情況、績效預評等進行審核，評估項目支出預算編制的科學性、經費測算的合理性和績效指標的實用性等。評估內容包括：一是項目支出制定的標準和定額。是否建立符合實際、內容完整、標準科學、動態修訂的項目支出定額標準體系。對不宜由市場定價的工作內容，是否結合項目往年實際支出金額、業務量大小等因素，制定符合實際、具有特色的項目支出定額和標準。二是項目成本測算的廣度和深度。傳統的項目支出預算績效評價僅針對項目支出，涉及面較窄，是否考慮到日常公用經費等用于保障項目支出的情況，應盡量擴大成本統計范圍，以便更客觀地考量項目的實際成本與支出績效。三是項目預算編制的方式和方法。以單位持續開展的經常性項目為例，在參照歷史時期項目內容、項目成果、資金使用績效的基礎上，是否以一定年限為周期，分析項目持續開展的可行性和相應年度預算編制的合理性，制定中短期計劃，科學統籌財政資金安排。評估內容包括：一是項目立項的擇優性。就是評估項目立項應具備的內外部條件與成熟度，以確保預算資金安排后即可開展政府采購和實施項目工程，避免財政資金在項目上、時間上的錯配，甚至是“拍腦袋”式安排。二是與項目目標的一致性。主要評估項目目標是否清晰化、可量化、指標化，與項目支出預算編制的具體內容是否相互對應；是否圍繞并有助于項目目標的實現進行項目支出預算編制。三是項目內容的可比性。重點評估項目支出預算編制內容是否有利于在預算執行中進行實時監控和預算完成后績效評價時進行對照比較分析等。在項目支出預算編制過程中實施控制活動是根據風險評估結果，通過采取前饋控制、現場控制、分工控制等措施，進一步規范項目支出預算編制管理，將各類風險納入可控范圍，保證項目支出預算編制管理的有序、規范、高效。一是立足項目立項的目的性。確保所立項目內容與宏觀政策、行業管理、單位職能及當期重點工作緊密關聯；項目設立的政策環境、經費保障、項目實施與作用發揮具有可持續性；立項項目有現實需求且迫切，無可替代性方案；項目有確定的服務或受益對象，有明顯的經濟、社會、環境效益等。二是圍繞內部環境的健全性。實現項目支出預算編制管理機制健全有效，管理機構正常運轉，內部分工職責明確；項目內容清晰與績效目標相匹配；項目技術方案詳細、可行，與項目相關的內部環境條件能夠得到有可持續保障；項目業務與管理制度健全，技術規程、實施標準不斷完善并得到有效執行。三是緊扣項目目標的績效性。有明確的績效目標，績效目標與單位的中長期規劃和年度目標保持一致，項目投入、產出和實施目標相互關聯，績效目標與項目要現實解決的問題匹配、與未來發展需求匹配，具有一定的前瞻性；績效指標設置與項目管理目標相互對應，做到量化、細化、個性化。由于單位預算編制過程短、時間緊、前期準備以及論證不充分、部門職責不明等原因，容易導致項目支出預算編制粗糙、隨意性大，造成預算管理失效、執行不暢等風險的發生。例如，關于項目支出編制相關要求與規定，財務部門與項目承辦部門缺乏有效的溝通，對項目支出編制情況。內審部門缺少必要的審核，導致包括預算編制在內的預算管理與資產管理、政府采購組織實施、服務合同簽訂等經濟活動相互脫節。因此，實施項目支出預算編制現場控制十分必要。對實施現場控制，就是按照預算編制規范化、程序化的管理要求，對項目支出預算編制進行現場指導和內部監督，及時采取對策措施，糾正編制過程中的各種不當做法，維護項目支出預算編制的規范性、程序性，預防可能產生的各類風險，保證項目支出預算的順利執行。一是牽頭部門履職盡責。項目承辦部門是項目支出預算編制的發起部門，應首先測算項目支出預算的實際經費需求，主動核減不符合要求的支出內容，避免產生不合規、不真實、不合理的預算。二是財務部門嚴格把關。財務部門是單位預算工作的牽頭部門，要切實做好項目支出預算基礎性初審工作，嚴格遵守財經法律法規和相關規定，審核編制依據是否充分、程序是否合理；編制內容和定額是否真實、準確；編制文本是否存在信息填報不全、文不對題、前后矛盾、數據勾稽有誤等隨意編報的情況。三是內審部門加強監督。內審部門作為內部監督部門，主要是審查預算編制是否符合法律法規和相關政策；是否經過科學論證和可行性預測；是否圍繞單位近期工作目標，按輕重緩急安排項目支出；項目支出范圍和結構是否合規、合理、優化；項目支出內容是否完整、真實，有無多編、虛報等情況。暢通信息溝通就是通過信息收集、傳輸和共享等路徑，保持項目支出預算編制信息在單位（部門）之間的有效溝通，增強項目支出編制管理的責任性和時效性，提高預算編制質量。主要是明確相關單部門在項目支出預算編制信息流轉上的職責與分工，對信息的流轉過程和信息發送、接收、反饋等重點環節，實施動態跟蹤監管。以預算編制“一上”過程信息監管為例，首先，由項目牽頭部門編制、報送項目支出預算相關情況；其次，由財務部門接收后會同內審部門進行相應審核，提出初審意見報單位領導層會議集體討論；再次，單位將會議通過后的項目支出“一上”預算上報財政部門等。預算編制既涉及單位各個部門，又涉及財政、人大、審計、紀檢等監管部門，建立一條有助于暢通內外預算編制信息收集、傳遞的通道，十分必要。項目支出預算經單位內部編制、審核、修改、討論后，需按規定程序提交財政部門進行審核確認，以便財政部門從政策的高度、全局的廣度、監管的深度，進一步統籌兼顧，判斷立項是否充分、預算是否科學、績效是否合理、目標是否可行等，最終批復下達單位包括項目支出預算在內的部門預算。提高項目支出預算編制信息溝通質量與效率的關鍵是人。項目承辦部門人員必須熟悉項目任務、工作內容與經費需求，了解單位年度工作重點及事業發展方向，提高對項目申報與項目支出預算編制的整體把握能力。財務人員對項目牽頭部門上報的項目支出預算，要查細看透編制材料，記錄整理需詢問事項，及時通過相關途徑進行詢問，做到準備充分、思路清晰、有的放矢。內審人員要按照內部監督的相關要求，認真查找項目支出預算編制中的存在問題并及時反饋。對單位項目支出預算編制開展內部監督，主要是通過對項目立項的必要性、內容的合理性和編制的績效性等方面的內部監督，發現項目支出預算編制中的管理缺陷并加以整改，以提高項目支出預算編制管理績效。檢查項目立項的必要性，既為財政資金科學安排項目支出預算開了個好頭，也為項目的順利實施和管理目標的最終完成，創造了前提條件。重點檢查項目立項依據是否充分合理，有法（規）可依；是否屬于財政經費保障范圍；是否符合經濟社會與單位事業發展的客觀需要；有無重復或不合時宜的項目立項情況等。對照單位年度目標和重點工作，對項目內容的合理性進行檢查，包括：是否按照效率優先、科學合理、切實可行的原則對各個項目進行排序；是否根據財力可能進行立項決策與預算編制，實現對項目內容的事前控制，避免預算編制只顧“爭盤子”“爭面子”而形成財政資金不合理分配及預算執行難以到位等情況；根據項目對預算經費的需求，審核項目支出預算編制的主要內容，例如，業務工作量、主要耗材、子項目活動測算依據是否充分，方式方法是否科學合理，標準與定額是否準確等。主要側重三個方面：一是績效管理關口前移情況。是否圍繞項目支出預算的績效目標、項目管理、資金績效、結果運用四個主要績效管理節點，制定事前績效評價實施細則、指標體系和工作流程，提高項目支出預算精準度和資金使用效益。二是事前績效評估開展情況。是否以事前評估提升資金使用績效，進一步優化項目支出結構，突出支出重點，提高財政資金的使用效益；是否以事前評估促進項目管理改革，進一步分析項目編制的科學性和項目實施的可行性，提出促進項目管理改革的意見建議，增強項目的實施效果和質量。三是績效指標評價設置情況。是否考慮到各個項目的具體情況和目標任務，在使用經濟效益、社會效益通用指標的同時，結合項目特點，通過對項目預期目標任務、資金使用成效的科學研判，設計出個性、特色、實用的評價指標，使得對項目支出預算、項目預計成果、資金使用績效等方面的評價更具價值性和實用性。綜上所述，基于內部控制五要素的項目支出預算編制管理，是深化項目支出預算編制管理的有效舉措，是創新項目支出預算編制管理的有益嘗試，有助于增強單位預算管理能力，對推進項目支出預算編制管理提質增效，具有較強的借鑒意義和推廣價值，值得相關單位進一步在實踐中運用與提升。
