湖南天平正大會計師事務所（特殊普通合伙） 卓和平
一、財政支出績效評價的內涵
財政支出績效評價是指財政部門和預算部門根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性及財政資金結構規模、資金管理辦法及項目執行單位、對資金完成情況、該項實施的成績、經濟發展推動力進行客觀、公正的評價。
二、財政支出績效評價工作勢在必行
（一）隨著政府公共服務職能逐步轉換
根據中國人民共和國國務院令二○一二年元月二十日第621號中總則的第十六條“縣級以上人民政府應當建立健全機關運行經費支出統計報告和績效考班次制度，組織開展機關運行成本統計分析、評價等工作。”政府公共服務職能轉換的目的是適應社會主義市場經濟的發展要求，建設服務型政府。服務型政府是一個為全社會提供公共產品和服務的政府。公共服務需要政府高績效的運行，預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，績效評價是預算績效管理的核心內容。
（二）財政支出規模逐年擴大
改革開放以來，隨著我國經濟的迅速發展，財政支出總值呈上升趨勢，支出規模逐年擴大，不斷提高了公共需要的滿足程度。2012年全國財政支出125,712億元，同比增支16,782億元，增長率15.41%,是2008年的2.01倍。(如附表和附圖所示)
（三）信息公開力度不斷透明
國務院常務會議多次決定向全國人大常委會報告中央財政決算時，將“三公”經費支出情況納入報告內容，并向社會公開。2011年5月4日,國務院原總理溫家寶主持召開國務院常務會議,要求中央各部門要公開2010年度“三公”經費決算數和2011年“三公”經費預算情況。地方政府及其有關部門要比照中央財政做法，并做好部門預算、“三公”經費公開工作。2012年6月26日提交全國人大常委會審議的預算法修正案草案首次明確規定，各級政府及時向社會公開預決算，邁出了推進預算公開的重要一步。2012年7月9目國務院公布的《機關事務管理條例》，進一步要求各級政府要定期向社會公開“三公經費”預決算情況，并提出縣級政府要嚴控“三公經費”的規模和比例。按照國務院要求，98個中央部門要公開部門預決算。社會各界關注的焦點：財政資金安排是否科學全理；資金使用是否規范有效；預期效益是否達到目標；政府公共服務職能是否有效的履行；財政支出責任是否得到真正落實。
三、財政支出績效評價存在的問題
（一）績效觀念還比較淡薄
長期以來我國財政資金重分配輕管理，財政支出的目標取向是規模而非效益、是過程而非管理，使得績效理念基礎比較薄弱，在預算資金的安排上，對財政支出的績效情況很少考慮，或考慮不周全。另外，由于績效評價專業性知識較強，不少單位對如何開展績效評價還需要通過參加一些專業的績效評價班的學習來提高。
（二）缺乏法律保障
從國外財政支出績效評價工作的發展實際看，財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到必要的立法支持。但迄今為止，國家尚未出臺全國統一的有關財政支出績效評價工作的法律，目前以財政名義出臺的財政支出績效評價辦法影響有限，還沒上升到一個法律或政府的高度，從而使我國財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。
（三）財政績效評價的結構制約
根據財政部關于印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知（財預〔2011〕285號）文件第五章規定，財政部門負責擬定績效評價規章制度和相應的技術規范，組織、指導本級預算部門、下級財政部門的績效評價工作；根據需要對本級的預算部門、下級的財政部門支出實施績效評價或再評價；本級各部門績效評價規章制度由預算部門負責制定。目前財政績效評價主要由財政部門體系的評價機構執行，包括預算單位的內部自評及體系內的評價，二者本質上都是部門內部自評，這與財政績效評價要求的客觀、公正、公平的原則具有明顯的局限性，因而不難看出財政績效評價的結構本身便存在一定的制約性。
（四）財政績效評價的主體缺陷
要確保財政績效評價的客觀公正性首先必須確保評價主體的獨立性，也是對財政績效評價質量的保證。目前財政績效評價主要由財政部門及預算單位制定執行，并沒有建立專門的評價機構，且財政內部評價人員對績效評價的各門類的認知性、專業技術性等均不足，這對財政績效評價的評價結果產生了一定的影響，解決評價主體存在的缺陷刻不容緩。若財政內部或財政資金使用單位進行評價，會產生這樣的影響：①公正性受到質疑；②客觀性，它不可評價自己安排財政資金，有缺陷或不足，肯定對自己的成績大肆加已肯定；③主觀性：它會認為安排的合理。針對上述問題，不難發現這些問題正是社會中介機構的強項，會計師事務所、評估公司對于大量數據資料的核查、整理、計算、歸集等具有專業的操作能力及方法，因此，社會中介機構的參與勢在必行。
（五）評價結果約束乏力
目前還沒有健全的財政支出績效評價工作體系，目前我省正在探索試點階段，財政支出績效評價結果只作為各有關部門項目建設檔案保存，運用比較好的也就是作為對決策、管理工作的參考與借鑒，在對財政支出績效評價工作中存在的問題及相關單位或個人應承擔的責任并沒有直接約束力，對財政支出績效評價工作的權威性有著明顯的影響。
四、基于財政支出績效評價業務的啟示
（一）組織領導是搞好財政支出績效評價的關鍵
我所接受財政廳委托，相繼對湖南省農家書屋項目、湖南環洞庭湖重大工程項目進行績效評價，在評價過程中，得到了省市縣財政部門領導的高度重視。省財政廳績效管理處與項目預算部門聯合成立績效評價工作指導小組，負責績效評價工作的組織領導，制定績效評價項目工作方案和績效評價指標，下發財政專項資金績效評價通知，部署項目所在地的相關機構進行自查自評，報送基礎數據表和項目績效評價報告。項目預算單位各級領導高度重視，除積極開展綜合審查、自評外，對評價工作小組要求提供的資料、檔案積極查找，密切配合。在項目現場評價時，評價工作小組對農家書屋項目，共抽查了全省五個市，每個市抽查了一個區一個縣，每個區縣抽查了三個村；對環洞庭湖項目，分別抽查了三個市共六個縣，通過召開座談會、查資料、看現場、對工程質量及資金使用情況進行審計、發放調查問卷，保證了績效評價工作順利展開。現場考察結束后，省財政廳績效管理處和我所又召開座談會，由評價工作小組通報評價情況，收到了較好的效果。
（二）制定評價標準是搞好財政支出績效評價的重要環節
財政支出績效評價標準是指以一定量的有效樣本為基礎，利用數學統計原理測算出來的標準樣本數據，是衡量財政支出績效的標尺和準繩。標準的正確選擇對財政支出績效評價結果具有較大影響，評價標準的制定既是財政支出績效評價體系建立的主要環節，也是財政支出績效評價具體工作所面臨的一個重要工作步驟。在我國要全面推行財政支出績效評價工作，必須要對財政支出績效評價的標準進行總體規劃設計，研究指標與標準的對應關系，研究不同評價對象的標準選擇，通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數據，在條件成熟時要研究建立績效評價標準數據庫。
（三）專家參與是搞好績效評價工作不可缺少的因素
財政支出績效評價工作，由于財政專項資金支出范圍廣泛，資金使用后的績效又呈多樣性的表現特點，這就要求績效評價工作人員應具有多種行業的專業知識和專業技術的指導，因此邀請外部專家參與是搞好績效評價工作不可缺少的因素。我所開展財政支出績效評價都會會同相關領域的專家學者共同參與設計指標體系、研究工作方案、進行抽樣調查、共同進行考核、打分，從而有效的保證了績效評價工作的質量。只有聘請專家，才能設定出科學的考核指標，才能保證業務指標的考核質量，如果光靠事務所內部人員，由于專業知識的缺乏則難以保證則政支出績效評價業務指標考核的質量。
五、全面開展財政支出績效評價的建議
（一）加大財政支出績效評價宣傳力度
組織專家對各部門單位開展業務培訓和學習交流，使各預算單位對財政支出績效評價的原理、方式方法、業務流程以及相關政策等熟悉掌握。通過新聞媒體、網絡等多種形式，將績效評價工作的重要性和必要性等進行廣泛宣傳，提高部門、單位的績效意識和社會公眾的參與意識，爭取各級各部門重視和支持配合。
（二）完善政府公共績效考評法律制度體系
堅持系統化原則，整體規劃財政支出績效評價的改革方案，逐步建立和完善財政支出績效評價規章制度。通過獎優罰劣的制度設計，充分調動各方面積極性，使財政支出講績效的理念深入人心，形成財政支出講績效的制度環境。財政支出績效評價工作應采取循序漸進的實現方式，由易而難、由點到面逐步推開，結合工作實踐，建立適用的績效評價工作制度，指導開展財政支出績效評價工作。
（三）在綜合預算、零基預算的基礎上試編績效預算
績效預算是一種以結果為導向，把預算資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算。在編制預算時把撥款和要做的事的結果聯系起來，以績效為依據，同時績效預算將企業經營的成本理念帶入預算過程，預算的確定不僅考慮效益多少，還要考慮獲得效益所付出的成本高低。在確定預算時，通過橫向比較，尋求最佳的預算投向，實現財政資金的優化配置。
（四）硬化財政支出績效評價工作結果的約束
財政部門要逐步把績效評價結果運用于改善財政支出預算管理工作，以增強績效評價工作的規范性和約束力。績效評價結果可及時報送同級黨委、人大、政府和有關部門作決策參考，為改進財政預算編制、優化支出結構和提高支出效率提供決策信息支持。建立財政支出激勵和約束機制，根據被評價部門財政資金使用績效或被評價項目效果的優劣，給予適當的鼓勵和制約。
