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一、預算管理一體化的總體建設情況

（一）實施背景

隨著經濟發展進入新常態，財政收入難以持續高速增長。特別是2018年減稅降費政策實施以來，中央和地方收入增速均明顯回落。加之全球疫情仍在持續演變，外部環境更趨復雜嚴峻，經濟全面復蘇基礎還不穩固。同時，剛性支出有增無減，收支矛盾持續突出，財政可持續性面臨諸多挑戰。綜合看，財政在今后較長一個時期仍將處于“緊平衡”狀態。

在這種形勢下，推進預算管理一體化建設，目的是以系統化思維和信息化手段支撐預算管理，規范各級預算管理工作流程，統一數據標準，推動各級預算管理規范化、標準化和自動化，意義重大、影響深遠。推進預算管理一體化建設，有利于規范預算管理，提高預算編制水平，清理虛報虛高的預算支出項目，杜絕虛增財政收入和支出等行為；有利于落實過緊日子的要求，硬化支出預算執行約束，嚴控預算追加事項，防止違反預算規定亂開口子；有利于提升財政資金配置效率，以績效為導向優化支出結構，保障好支撐經濟社會發展和關系民生福祉的重點項目，提高財政資金的使用效益。

（二）目標內容

預算管理一體化建設構建現代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制，全面提高各級預算管理規范化、標準化和自動化水平，實現各級財政部門對預算管理的動態反映和有效控制，推動預算管理邁上新臺階。主要內容可以概括為五個“一體化”。

1、政府預算管理的一體化。統一各級財政預算管理規則和管理要素，建立健全上下級預算的銜接機制，實現逐級匯總編制真實完整的全國預算，動態實時反映預算資源的分配、撥付、使用情況，并對非財力性轉移支付項目跟蹤問效，及時掌握各級預算落實黨中央、國務院決策部署情況，增強政府宏觀調控能力。

2、各部門預算管理的一體化。各部門及所屬單位依法依規將取得的各類收入納入部門和單位預算，執行統一的預算管理制度。各部門統籌使用好本部門非財政撥款收入等各項收入和各類存量資金資產，突出保障重點支出需求，提高資金使用效益和資產配置效率。

3、預算全過程管理的一體化。整合預算編制、預算執行、決算和報告、政府采購、資產管理等預算管理環節，強化順向環環相扣的控制機制和逆向動態可溯的反饋機制，預算執行結果及形成資產情況作用于以后年度預算編制，同時推進績效管理與預算管理各環節深度融合，形成預算全過程的管理閉環。

4、預算項目全周期管理的一體化。預算管理各環節以預算項目為基本單元，依托項目庫對預算項目全生命周期實施管理。預算支出以預算項目形式全部納入項目庫，加強跨年度項目支出、政府償債支出、政府承諾或做出的各類中長期支出事項等與各年度預算的銜接，更好地統籌未來財政收支，增強中期財政規劃對年度預算的約束，加強跨年度預算平衡。經常性項目、延續性項目及當年未安排的預算儲備項目，自動滾入下一年度，促進準確、高效編制預算。

5、預算數據管理的一體化。實現各級財政預算數據生產和對接傳輸的標準化。堅持部門和單位財務管理主體責任，集中單位會計核算、資產管理、賬戶余額等預算數據，實現財政部門與單位主管部門共享共用。各省預算管理一體化系統集中地方各級財政預算數據，并與中央財政系統對接，實現全國預算數據的集中管理。

（三）主要做法

為與財政部預算管理一體化建設框架有效銜接，我省統一對標《規范》和《技術標準》建設本地區的預算管理一體化系統，建設思路是：通過嵌入系統的管理規則，規范預算管理和硬化預算約束，并與財政部聯網對接，同時實現各級預算數據的集中統一管理和上下貫通。具體體現在“四個統一”，即統一業務規范、統一技術標準、統一對標改造、統一管理數據。

1、統一業務規范。

對照財政部制定的《業務規范》，結合我省預算管理實際，我們研究制定了《江西預算管理一體化規范》。業務規范按照預算管理主體流程，分為基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執行、會計管理、決算和報告、賬戶管理等9個部分以及5個附錄，涵蓋預算管理的主要環節。

2、統一技術標準。

對照財政部《技術標準》，依據我省業務規范，我們制定了《江西預算管理一體化系統技術標準》。預算管理一體化建設堅持統一標準而不是統一軟件，方便進行個性化功能開發和發揮不同軟件公司專業特長。《技術標準》主要包括概述、系統描述、數據描述、數據技術標準、其他技術標準5章，14項預算管理一體化系統外部接口標準、全國數據匯總標準等附錄，主要就預算管理一體化系統建設有關的數據結構進行規范，對系統的數據描述、接口標準、邏輯庫表、系統軟件質量標準等技術標準做出規定，用于預算管理一體化系統的設計和開發、與其他系統的對接以及數據交換與共享等，保證《規范》規定的管理流程、管理規則和管理要素貫徹落實到預算管理一體化系統中。   

3、統一對標改造。

嚴格對標《規范》和《技術標準》開展預算管理一體化系統建設，是實現預算管理一體化建設目標，推動深化預算制度改革的核心基礎。全國一體化系統建設有“三種模式”，一是自建模式，如陜西省、廣東省；二是跟從模式，主要跟從河南省、海南省、河北省；三是升級改造模式，如云南省、寧夏。我省預算執行等系統已實現省級大集中，因此采取升級改造模式，嚴格對標財政部的業務規范和技術標準，對現有軟件模塊升級改造，對缺省的模塊重新建造。財政部將對各地建設的預算管理一體化系統進行嚴格評估，確保系統符合《規范》和《技術標準》。

4、統一管理數據。

財政部建設全國預算管理數據匯總系統，通過該系統向地方下發有關基礎信息、決算和報告參數、下達轉移支付預算指標。省級財政部門通過全國預算管理數據匯總系統，按T+1的時間要求，將集中管理的全省各級預算數據上報財政部，實現全國預算數據的集中管理和動態匯總分析。

（四）實施現狀

根據財政部統一部署和省委、省政府工作要求，我省預算管理一體化遵循“統一要求、統一規范、統一標準”原則，采取“分步實施、穩步推進”思路建設。

1、分階段推進。主要采取數據省級大集中模式，堅持高起點謀劃、高水平開發、高效率貫通，將一體化建設統籌劃分為業務規范梳理、軟件研發測試、上線試運行、全部擴面上線等四個階段，嚴格按照各個階段序時進度，穩步推進實施。

2、分批次推進。2021年1月份，選擇省本級、南昌經開區、明月山風景區開展先行試點。5月份，將試點范圍擴展到南昌市、撫州市、贛江新區等29個縣（區）。9月底，在總結試點經驗的基礎上，不斷優化系統功能，并向其他112個財政區劃全面推廣，實現全省各級財政、各級預算單位全覆蓋。

3、分模塊推進。緊盯預算管理一體化系統建設目標任務，按照系統劃分為九大業務模塊，倒排時間推進，確保按時保質完成各項建設任務。2021年1月1日，賬戶模塊、支付模塊上線運行；5月底，基礎信息、項目庫、會計核算模塊上線運行；8月份，部門預算編制模塊上線運行；11月份預算調整調劑模塊上線運行。

經過各級財政部門的艱辛奮戰，截至2021年底，全省142個財政部門、2.3萬個預算單位全部納入一體化系統，并通過一體化系統編制2022年部門預算，實施2022年預算執行，下達2022年轉移支付預算，基本能夠支撐財政預算管理業務,初步完成階段性目標任務。

二、預算一體化建設下執行管理中存在的問題

對照預算管理一體化建設的目標要求，當前預算執行工作還存在一些問題，有些甚至是瓶頸性問題，制約了一體化建設工作的深入開展。全面深化預算管理一體化建設，必須堅持問題導向，加強頂層設計，通過制定統一的管理規則，明確具體的管理路徑，增強一體化建設的系統性、整體性、協同性，重點解決當前預算執行管理中存在的難點問題，主要表現在以下幾方面：

（一）預算管理理念更新慢。預算管理一體化對標現代預算管理制度改革進行建設，與現有的預算管理制度相比，其管理理念、業務流程和管控規則等發生了重大變化。此外，一體化系統徹底改變了以往的操作界面、操作習慣，尤其是政府預算編制、部門預算批復、預算調整調劑等業務從線下搬到線上操作，再疊加軟件運行不順暢、全省事業單位改革等因素，一些地方的財政財務人員短期內很難適應新情況新變化，工作中容易出現差錯，有些業務反復操作，影響工作效率。

（二）預算執行與預算編制脫節。目前預算編制、預算執行等管理過程中具體的流程、規則和管理要素基本都由各級財政部門分別制定，在不同層級、主體、環節銜接不夠，這導致預算編制和執行脫節、政府預算和財政決算、部門決算銜接不夠，缺乏動態掌握預算編制和執行情況的機制，具體程序、時間要求、分類標準、數據口徑等許多方面存在差異、難以有效銜接。

（三）預算執行約束制度不夠完善。當前一些地方建設項目、專項債項目的執行與預算銜接不夠；跨年度結轉有關事項尚未形成有效的規則；對部門和單位預算執行的約束機制尚未形成，預算約束仍不夠有力，地方政府違法違規舉債仍有發生，個別地方不顧財政承受能力承諾中長期支出事項等，加劇了財政風險。

（四）預算執行效能未充分發揮。由于部門預算、國庫集中收付、政府采購制度等各項預算制度改革較為分散，形成有效統一的、貫穿管理全流程的預算執行規范還需要作進一步努力。各類預算執行管理信息系統分散開發，難以相互銜接，無法進行有效的信息共享利用。這些情況導致當前各級預算執行管理存在一些實際問題，有的還是瓶頸性問題，不利于預算法律法規在預算管理中的貫徹落實，也不利于各項預算執行改革措施的協調推進實施，制約了現代預算執行效能的充分發揮。

（五）預算執行監管力度有待加強。當前仍有相當規模的單位部門收入還游離于預算管理之外，預算單位會計核算目前僅解決了財政撥款范疇，財政部門對財政撥款之外的部門收支管理監管還缺乏技術手段，也缺少對單位賬戶資金的流水監督。單位會計核算、資產管理、賬戶余額等執行數據，還未實現財政部門、單位主管部門一體化貫通、共享共用，特別是“三公”平臺監管還不到位，不利于統籌用好各類公共資源，也不利于財政資金使用效益的充分發揮。

（六）一體化系統技術投入足。參與一體化建設的公司比較熟悉財政業務，但缺乏云計算、微服務、分布式開發等最新的互聯網開發經驗和技術儲備，投入一體化建設的技術力量十分有限，導致建設進度慢、用戶體驗感差、系統運行不穩定，處理高并發和大運算業務時會出現性能瓶頸和功能受阻情況，無法滿足全省集中的一體化業務要求。此外，系統運行存在隱患。使用免費的開源云平臺，難以提升系統功能完善性、性能穩定性等。軟件的開發、實施、運維由同一家公司承擔、各自封閉運行，無法形成有效的相互促進相互制約的約束機制，特別是有些運維工作依賴技術人員在后臺處理，給系統穩定運行、財政資金安全帶來一定風險。

三、預算管理一體化的改進措施

預算管理一體化集成一系列機制創新，是一次劃時代的預算管理大變革。它既是財政部門的一次自我革新，也勢必對預算單位財務管理帶來積極而深遠的影響。預算管理一體化系統規范了政府和部門收支預算管理執行的管理流程和規則，進一步完善了國庫集中支付運行機制，促使財政資金提質增效，結合我省預算管理一體化系統建設實際情況，可以從以下幾個方面繼續提升預算執行管理水平：

（一）加強源頭管理，建立預算編制執行銜接閉環機制。整合預算編制、預算執行、決算和報告、政府采購、資產管理等環節，同時推進績效管理與預算執行管理各環節深度融合，形成閉環式管理鏈條。

——強化年度預算的控制力。堅持“先有預算、再有指標、后有支出”，建立“支出預算余額控制支出指標余額、支出指標余額控制資金支付”的控制機制，實現預算編制與執行有效銜接、相互制衡。支出預算和收入預算遵循“同增同減”原則，確保全面完整反映收支預算，真正做到預算管理源頭數據無縫銜接和有效控制。預算形成指標，指標控制支出，遵循“此增彼減”原則，切實硬化預算約束，真正做到支出以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。通過以上制衡銜接機制，確保部門預算、單位預算編實、編細、編全，并在執行過程中形成閉環。

——落實預算單位主體責任。督促部門單位切實履行預算執行主體責任，運用系統一體化思維，堅持“先謀事、再排錢”，依托項目庫對預算項目實行全生命周期管理，未入庫項目不得安排預算，徹底改變“錢等項目”的現狀。通過一體化實行全流程電子化管理，取消用款計劃，合并支付方式，增設校驗機制，預算單位足不出戶即可全天候辦理用款業務，實現“人不跑腿、數據跑路”。

——提高財政資金使用效益。通過一體化系統信息網絡等電子化手段，實時動態監控預算執行管理的全過程。預算單位在資金使用過程中，發現誤用預算項目、支出功能分類科目、支出經濟分類科目等事項時，可在可用指標范圍內進行線上申報調整。年終系統按設定的規則自動計算各單位結轉結余資金，除科研項目、債務資金外，當年結余資金和延期使用一年以上的結轉資金全部收回財政部門，從而加快財政資金周轉，提高資金使用效益。通過一體化系統，實現事前、事中監控和事后跟蹤反饋，對發現的違規問題及時糾正處理，防止財政資金濫用行為，使用款單位“不敢、不能、不想”違規，確保財政資金使用效果。

（二）搭建云平臺，建立完善全覆蓋、全鏈條的預算執行控制機制。預算管理一體化借鑒系統科學的原理和工作方法，整合完善預算執行管理流程和規則，并實現業務管理與信息系統緊密結合。要發揮系統整體功能最大化，達到系統整體目標，必須加強各組成部分的相互制衡控制，從而支撐系統發揮好整體功能。

——加強預算執行銜接。強化上下級部門間預算執行業務和事項銜接，使一體化管理系統能夠集中反映單位基礎信息和會計核算、資產管理、賬戶管理、采購管理、財務報告等信息，支持預算編制電子化和預算執行的實時反映，更加真實、全面、動態反映預算執行管理業務全貌。

——強化預算約束力度。利用預算管理一體化統一預算管理業務流程、管理要素和控制規則，搭建統一的財政云平臺，改變目前各級財政預算執行管理“各自搭臺、分頭唱戲”的現狀，全省各級財政部門和預算單位全部通過一體化系統辦理預算執行各項業務，提高執行管理的標準化、自動化水平，保證各級預算執行管理規范高效。

——貫通預算執行各環節。將采購、非稅、績效等既有系統通過接口模式與一體化系統聯通，全線貫通預算編制、預算執行、預算批復、決算和報告等各環節，實現預算管理一體化無縫對接。各環節從整體角度考慮設計，以全面提升算編制的科學性、預算執行的規范性和預算執行結果的有效性。

（三）打破信息孤島，建立預算執行信息反饋高效機制。依托一體化系統，不斷豐富信息公開內容和提高信息公開的時效性，滿足人民群眾對財政透明度和政府履職盡責情況日益增長的關切，更好地接受外部監督。

——自動編報財政收入報表。通過一體化系統，實現旬、月報、財政決算等報表信息自動生成。對應人行TIPS系統設置財政收入口徑轉換規則，自動采集人行金庫日報表中稅收收入、非稅收入等信息要素。其中涉及各地收入體制調整等事項，建立中轉模塊，最終實現相關報表分科目、分級次自動生成。

——實現信息系統互聯互通。預算一體化系統內各組成部門要發揮整體性功能，不僅是指現有現有信息系統的互聯互通，而是系統內控制要素的含義、適用范圍、分類標準、控制口徑保持一致，通過統一管理流程和規則來歸集信息，將信息集中管理，從而實現全流程控制。如按照一體化管理要求，行政事業單位國有資產年度報告也需在一體化系統中生成，資產報告與政府部門財務報告要做好銜接，同一口徑的數據要保持一致。下一步還應逐步推動實現一體化系統與外部信息系統的聯通和信息共享，如獲取稅務、人民銀行、人社、海關等稅收征繳、人行庫報、單位人員編制情況等信息，擴大信息共享范圍和深度，提升預算執行分析效率。

——提高部門單位財務報告質量。部門和單位要依據一體化系統中的電子支付憑證進行會計核算，并按照一體化系統統一制定的接口標準及時將會計核算信息傳送同級財政部門，逐步實現同級預算單位會計核算信息的動態反映和集中存放，達到統一數據口徑、提高數據質量的目的。如預算單位依據核對無誤的會計核算結果自動生成本單位的資產負債表、收入費用表、明細信息表等相關會計報表，并生成本單位財務報告。在此基礎上，通過抵銷生成本部門財務報告。系統在支付憑證中增加“部門內”和“部門外”要素，抵銷時根據這些要素對部門內部交易事項進行匹配，從而提高信息處理和控制的自動化水平，提高政府部門財務報告編制質量。

（省財政廳國庫處   蘇昌平  聶和生  周縣來  肖  璐  周小春    葉  丹）