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新形勢下加強環衛事業單位財務成本管理的思考

——基于武漢市的實踐與思考

現代化文明城市建設離不開環境衛生管理，良好的城市面貌有利于提升城市品質進而加快城市建設發展的步伐。隨著我國市場經濟快速發展，傳統行業邊界發生重合，在推動城鄉環境衛生建設的洪流中，環衛工作發揮著不可替代的作用。當前，我國深化體制改革，環衛事業單位面臨市場化改革的重要新機遇，新機遇往往伴隨的是新挑戰，推進市場化工作使得環衛事業單位業務范圍擴展的同時，也對環衛管理工作提出了更高要求。因此，加強完善環衛財務成本管理工作顯得尤為重要。

（一）管理上實行事業單位企業化管理

環衛單位屬于公益類服務型事業單位，其財務管理模式2011年之前為自收自支型，2011年之后統一依靠財政撥款，納入財政預算管理體系。目前，環衛作業單位在保留事業單位性質前提下實行企業化管理模式，保持原有的事業性業務活動的同時，增加了經營性業務活動，財務成本管理也不再局限于財政預算管理模式。

為推動環衛作業單位市場化，新舊體制交替時期，管理情況較為復雜，環衛系統實行業務管理和行政管理雙重管理，系統內各單位管理情況也有所不同。

目前，環衛市場化改革還處于試點階段，各環衛事業單位由于成立時間不同，歷史情況各異，當前環境下呈現出三種管轄模式：一是城管委直屬單位模式，此類管理模式類似于企業里的總公司和分公司構成形式，在財務上不進行獨立核算，月末對城管委財務科進行統一報賬，由城管委財務科對各直屬單位實行分類記賬；二是街道下級單位模式，此類管理模式類似于企業里的母公司和子公司構成形式，在財務上實行獨立核算，由上級部門街道辦事處和財政部門進行監管；三是公司承包制模式，此類管理模式主要適用于市場化試點單位，引進承包商承包環衛業務自主管理，上級主管部門監管，財務上實行獨立核算。

（二）預算財務管理搭配經營財務管理

環衛事業單位業務活動類型主要分為事業性業務活動和經營性業務活動，單位的收入主要來源于財政撥款和經營收入，對應的管理模式主要分為兩類。

第一，財政預算成本管理模式。該模式為當前環衛事業單位的主要財務成本管理模式。目前，從事環衛業務活動的單位普遍為事業單位，財政撥款是單位最主要的經費來源，不論城管委直屬單位還是街道下級單位或是承包式單位，環衛經費均納入財政預算管理，年終決算不得超過年初預算。

第二，經營成本管理模式。隨著環衛市場化進程逐步推進，環衛事業單位業務范圍在一定程度上有所擴展，在維持原有的事業性業務活動同時也向經營性業務活動緩慢傾斜，隨之而來的經營性收入也已逐漸成為環衛事業單位收入的重要來源之一，經營性收入由環衛單位開具稅務發票收取，依法納稅后剩余部分留單位自用，由上級主管部門和財政部門進行監管。

（一）預算收入

財務成本管理以收入為基礎，討論財務成本管理離不開對收入構成的解析。現階段，環衛事業單位普遍依靠財政撥款存續經營，財政撥款是環衛事業單位預算收入的最主要來源，環衛單位80%—90%的預算收入來自于財政撥款，另有10%—20%的預算收入來自于往來資金，可以從兩個方面進行分析。

第一，財政撥款。該項預算收入統稱為環衛清掃清運經費，分為區級資金和市級資金，市級資金相對固定，每年幾乎沒有變化，區級資金根據地區實際情況的變化偶有浮動，主要依據各環衛事業單位的環衛費收費情況和作業面積兩個方面進行統籌。一是環衛費收費情況，2011年開始環衛費納入自來水水費收費系統進行統一規范征收，系統收取的環衛費直接進入財政國庫，財政部門每年年末匯總全年實際收費情況作為下一年度撥款的參考依據。二是環衛單位作業面積，隨著市政規劃建設，城市擴容，居住人口增加，環衛作業面積和作業投入也隨之增加，因此，環衛單位的作業面積也成為財政撥款的重要參考依據之一。

第二，其他收入。對環衛事業單位來說，這種收入在某種程度上來說屬于偶然性收入，主要來自上級部門的補助性收入或者特定專項經費等，該部分收入所占比重較輕，涉及的金額相對較小，使用方向也相對固定，但從資金來源和流向來看，依然屬于預算收入。

（二）成本內容

財政撥款型事業單位財務成本主要可從政府采購類支出和非政府采購類支出兩個方面進行分析。

第一，政府采購類支出。政府采購類支出是指納入政府采購預算，嚴格執行財政部門政府采購流程的相關支出項目，包括資產類支出和服務類支出。資產類支出主要指作業車輛設備相關支出，環衛單位的作業車輛設備屬于國有資產，從取得到處置全部納入國有資產管理系統進行統一處理。服務類支出方面，根據《湖北省政府集中采購目錄及標準（2021年版）》（鄂政辦發〔2020〕56號），對事業單位服務類采購范圍和方式確定明確的采購方式和權限，落實到環衛事業單位主要體現在作業車輛油費、維修費和車輛保險費等采購項目。

第二，非政府采購類支出。非政府采購類支出主要指無需經過政府采購流程就能完成支出的相關項目，主要包括人員經費支出和一般公用經費支出。人員經費和一般公用經費均屬于日常性支出，由于不納入政府采購項目，因此審批流程集中于單位內部和上級主管部門之間，對于單位內部來說，這部分支出是財務成本管理的重點內容。

（三）存在的問題

預算成本管理模式雖然在日常工作中能夠有效地控制成本，但由于環衛事業單位的行業特殊性，實務操作中，此種成本管理模式仍存在許多矛盾和問題，集中體現在以下幾個方面。

第一，缺乏彈性。預算財務成本具有流程化標準化的特點，流程化標準化的控制環境在日常活動中能夠發揮其有效性，但應對突發情況或者特殊業務顯得力有不逮。以作業車情況為例，在國有固定資產管理系統中，車輛類的折舊年限無加速折舊選項，導致財務計量上的車輛凈值不能實際反映出車輛實際價值，進而導致不能在車輛實際耗損嚴重的情況下做報廢處理，且占用車輛指標，不能按車輛購置計劃及時更新，對環衛工作質量造成不利影響。

第二，不能衡量單位價值。預算財務成本管理模式實行統一撥款統一計量，無法對各單位價值進行比較，對于環衛市場化業務來說有局限性。市場化業務參與市場競爭，僅用預算成本管理方式無法衡量單位市場價值，進而無法判斷企業化業務的市場競爭力，長遠來看不能滿足單位發展要求。

（一）經費來源

隨著經營范圍逐步擴展，從事營利性業務活動取得經營性收入已逐漸成為環衛單位重要收入來源，對經營性收入進行剖析是經營財務成本管理的前提，從營利性業務活動范圍來看，經營性業務收入主要包括三個方面。

第一，承包服務業務。環衛事業單位從事行政轄區內的清掃保潔業務活動，其經費由財政保障，執行財務預算管理模式，承包的轄區外的物業保潔等通過開具稅務發票收取服務費的項目是經營性業務。

第二，財產租賃業務。租賃活動屬于常見的業務活動，在各個行政事業單位中普遍存在，實務中以閑置不動產和設備出租最為常見，租賃行為屬于經營性業務活動，租金通過開具稅務發票收取。

第三，銷售行為。銷售行為屬于非經常性行為，該業務并不屬于環衛單位的主營業務。通常來說，環衛單位在日常工作中會按慣例儲備一定數量的清掃工具和勞保物資，方便環衛工人隨時領用，偶爾會遇到其他單位臨時需要從附近的環衛單位購置少量工具應急的情況，銷售行為的發生具有偶然性和臨時性，且涉及的金額較小。

（二）成本內容

經營收入和經營成本費用共同構成了經營財務成本管理，經營成本對應經營性收入，經營成本的構成與經營性業務內容密切相關，具體來說主要包括三個方面。

第一，經營服務成本。環衛單位經營性業務主要是保潔服務，從事該服務耗費的各項支出均為服務成本，其具體構成與事業性業務活動支出內容相似，包括人員費用和設備費用。由于環衛單位所有資產均為國有資產，因此，經營服務成本中設備費僅包括設備的使用費和維護費等，不包括購置費和折舊費。

第二，存貨成本。通常情況下財務上不設置存貨科目，此處所提到的存貨是針對單位偶發性銷售行為所設置的，環衛單位所使用的勞動工具和勞保用品屬于易耗品，此類易耗品發生偶然性銷售時，該標的物的進貨成本即為銷售收入對應的銷售成本。

第三，經營費用支出。由于經營費用所占比重很低，在實際工作處理中單位通常將經營費用直接歸類到服務成本。

（三）存在的問題

對經營性業務活動的處理，環衛部門各單位因為基礎設施和經營能力各不相同，業務范圍也各有所區別。因此，對于經營性業務的財務成本管理各單位也是各自為政，管理效果全憑領導者的業務能力，經營成果參差不齊。總的來說，經營性財務成本管理存在的問題主要體現在兩個方面。

第一，缺乏統一規范，管理相對松散。在市場化改革深入推進的大環境下，經營性業務不可避免，經營性業務本質是營利性業務活動，這與環衛單位實行企業化管理的目的是契合的。目前，有關部門對環衛事業單位經營性業務范圍的具體劃分清單和財務成本模式尚缺乏統一規定。

第二，缺乏正確認識，逃稅現象較多。市場上企業單位從事以營利為目的業務活動需向稅務部門申報納稅，但在實際操作中，由于長期固化的經營模式與固有管理觀念限制，導致環衛單位偷稅逃稅現象頻發。

（一）互補搭配的必要性

按照武漢市城管委部署要求，將環衛事業單位推向市場是未來行業發展的趨勢。改革進程中，對各個環衛單位的經營管理和財務成本管理質量提出了更高的要求，對于事業性業務和經營性業務同時存在的當下，在財務成本管理引進企業化管理內容具有必要性。

第一，從行業現狀來看。除少數公司承包制試點環衛單位外，環衛單位普遍存在事業性業務活動和經營性業務活動并存的狀態，區別在于所占比重不同，僅靠預算管理模式也不能滿足單位業務的發展要求。

第二，從行業發展來看。市場化是環衛行業未來發展的總趨勢，有競爭才會有發展動力。當前環衛單位處于新舊模式交替時期，環衛保潔市場目前仍屬于壟斷市場，隨著經濟發展，該市場逐步開放，經營范圍隨之擴大，經營規模逐漸擴展，引進企業管理會計財務管理模式符合當今時代發展和行業發展要求。

（二）財務管理以預算模式為主經營模式為輔

財務成本管理使用以預算成本管理為主企業經營模式為輔的方式的前提是單位以財政撥款為主要收入來源，經營性業務規模所占比重較小，這符合當下環衛系統的普遍情況，此種財務成本管理搭配模式在經營性業務對應的財務處理上可以進行簡化處理。

例如，假設某環衛事業單位全年財政撥款為900萬元，經營性收入100萬元，經營性收入占單位全年總收入10%，不具有重大影響，經營性財務成本管理可以適當簡化處理。從整體財務成本管理而言，對于財政撥款，嚴格執行預算財務管理模式，按照財政預算撥付流程和使用要求進行申請支付等處理；對于資產管理，將單位所有資產按國有資產管理系統的管理流程和辦法進行統一管理，僅將從事經營性活動時發生的相關費用歸入經營成本；對于經營性活動，以稅后凈利潤最大化為經營目標，以節約經營成本和經營費用為工作總要求，財務上將經營收支分類記賬處理。

（三）財務管理以經營模式為主預算模式為輔

以企業經營模式為主預算成本管理為輔的方式進行財務成本管理適用于未來發展階段，該階段對經營性業務處理能力要求較高，財務成本管理上也更為復雜。

例如，假設某環衛事業單位全年財政撥款為400萬元，經營性收入600萬元，經營性收入占單位全年總收入60%，對單位具有主導性影響。該單位在性質上仍是事業單位，但實際經營活動以企業化模式為主，在財務成本管理問題處理上，在保持預算財務管理高標準嚴要求的前提下，經營類財務管理需要更加精細化全面化，從戰略角度全面把控。

第一，資產處理。首先，需對資產定性，根據其購置經費來源和使用方向，嚴格區分事業性資產和經營性資產，尤其是租賃資產，租賃資產的定性直接關系到租金收入的歸屬；其次，在財務處理上，根據各資產使用實際情況確定折舊方案，折舊具有抵稅作用，直接影響經營成果。

第二，管理指標。對于復雜多樣的經營項目，不能以稅后凈利潤作為唯一指標。一是營運成本管理，可引入經營性現金凈流量衡量單位營運能力，引入流動比率、速動比率等指標衡量單位經營業務償債能力等。二是應收應付管理，可引入賬齡分析機制管理各項應收應付業務，使用周轉率分析其變現能力，因為權責發生制下根據不能變現的利潤談業績無異于紙上談兵。三是引入稅負指標，市場化經營環境中納稅是重要環節，稅收工作精細化也是單位經營能力的重要體現。

（四）強化風險管控

任何企業單位或事業單位在持續經營的前提下，都會面臨經營風險。與經營風險伴隨的是財務風險，目前環衛行業在走向市場化過程中面臨許多未知，加強風險管控至關重要。

第一，完善內部控制環境。單位需根據內部不同業務規模，秉持實事求是的精神設置科學合理的組織架構，重視優化管理人員業務勝任能力，在單位內部從上至下創造良好的內部控制氛圍以利于預防風險。

第二，內部審計與外部審計相結合。審計是檢驗單位財務信息質量的重要手段，上級財務部門代理審計在職能上不具有獨立性，外部審計服務機構的審計效果把握是宏觀上的，不夠深入，只有將內部審計和外部審計相結合形成雙重監督，才能充分發揮審計在風險管控中的積極作用。