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長沙市芙蓉區財政局 龍 香
黨的十八屆三中全會提出了建立權責發生制政府財務報告制度這項重大改革任務，《預算法》也明確規定了該項制度。政府財務報告包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。通過編制權責發生制政府財務報告，全面、準確反映各級政府的資產和負債、收入和費用、運行成本等財務信息，為開展政府信用評級、加強資產和地方政府性債務管理、降低行政成本、提升運行效率、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供信息支持，從而促進政府財務管理水平提高和財政經濟的可持續發展。筆者以長沙市芙蓉區為例，就區（縣）級政府財務報告試編情況及存在問題談幾點思考。
一、芙蓉區政府財務報告試編情況介紹
財政部2015年啟動政府財務報告試點以來，按照湖南省財政廳部署，芙蓉區手工試編了2015年、2016年、2017年三個年度的政府財務報告，并在政府財務報告信息系統試編了2018年、2019年、2020年三個年度的政府財務報告。總體來說，試編工作較為順利，有效發揮了探索路子、積累經驗的作用。通過6個年度試編工作的開展，芙蓉區各部門和單位對政府財務報告編制的整體要求及編報方式有了較為全面的了解，為芙蓉區按照上級統一部署在政府財務報告信息系統正式編制2021年及以后年度政府財務報告奠定了堅實的基礎。
手工試編階段，芙蓉區以收付實現制基礎編制的財政總決算、部門決算報表為主，固定資產報表、應收賬款明細表等其它財務報表為輔，通過對相關數據抵銷調整，以表轉表形成合并財務報表，最終數據不夠準確。此外，編制過程中，以財政局人員編制財務報告為主，各部門和單位的財務人員參與程度低。
信息系統試編階段，政府財務報告編制需要芙蓉區政府各部門、各部門上下級以及多部門和單位的高度參與、通力合作才能順利編制。以2018年度政府財務報告首次在信息系統試編為例，芙蓉區納入政府財務報告信息系統試編的單位共計135個，其中，二級預算單位57個。雖然湖南省財政廳在全省范圍內組織了信息系統操作使用視頻培訓，但各單位財務人員首次使用信息系統時仍存在不少問題。為此，芙蓉區再次聘請系統技術人員給全區各單位財務人員現場集中演示培訓，制定簡明易懂的操作流程圖，確保將培訓內容輻射到每一位財務人員。同時，根據實際情況明確各單位在信息系統試編的職責權限，做到責任明確。此外，財政部門還會同系統技術人員主動做好服務工作，建立QQ工作群，引入各單位參與編制人員及系統技術人員，在工作群中溝通交流編制過程中遇到的問題及賬務處理重難點，共同尋找解決辦法，確保單位編報口徑一致、數據準確。
二、芙蓉區政府財務報告試編工作舉措及成效
（一）規范會計核算，編報基礎逐步夯實
2019 年，全國各級政府單位在會計核算中全面采用權責發生制，實行“雙基礎、雙報告”的政府會計制度，政府財務報告編制基礎問題得到解決。為實現順利轉軌，芙蓉區組織全區財務人員到湖南財政經濟學院系統學習《關于進一步做好政府會計準則制度新舊銜接和加強行政事業單位資產核算的通知》《政府會計準則》《政府會計制度》等新會計制度原理及會計核算實踐；聘請湖南工商大學專家學者到區內開展政府會計準則制度培訓。2019年1月1日起結合政府財務報告編制要求，嚴格全區所有預算單位按照新的政府會計準則和制度規定，規范會計核算，為政府部門財務報告編制工作奠定了堅實基礎。此外，每年度布置部門決算和政府財務報告工作時，以問題為導向，講解會計核算規范化、政府財務報告報表數據銜接等問題，提高財務信息和財務報告質量。
（二）組織資產清查，管理基礎不斷夯實
手工試編階段，要真實地反應固定資產、無形資產等資產的運營情況和實際價值，需將這些資產計提折舊、進行攤銷，但計提折舊、攤銷之前要明確資產類別、使用期限、資產來源的時間等，而單位進行會計核算時，并未對資產折舊、攤銷進行核算，因此，這些相關的內容是手工編制的報表無法準確提供的。
2016年芙蓉區財政局組織實施了全區行政事業單位國有資產清查和核實工作，對各單位的資產及往來款項進行了清查、審核，并對清查結果異常的單位進行檢查。本輪清查基本上摸清了各單位的資產和往來款項情況，建立了資產折舊與攤銷明細臺賬，清理了內部大部分往來賬款，為管理國有資產、有序穩妥地執行新的政府會計制度、推進政府會計改革以及權責發生制政府財務報告編制試點工作夯實了基礎。
（三）擴大編報范圍，試編工作初見成效
2018年全區政府財務報告試編工作進入新階段，實現了由手工編報到信息系統編報的跨越。同時，從2019年起除了將納入本部門預決算管理的行政事業單位和社會組織納入編制范圍，逐步將部門所屬的未納入部門預決算管理的全額、差額、自收自支事業單位均納入編報范圍。
在信息系統試編政府財務報告以來，區內編報單位均按要求編制并提交了政府部門財務報告。通過2018年、2019年、2020年三個年度的政府財務報告試編，各單位加深了對權責發生制的理解，對政府財務報告編制的必要性和重要性逐步提高了認識，從最初認為已編制部門決算報表沒有必要再編制政府部門財務報告，到將編報工作從被動接受轉為主動作為。政府部門財務報告不僅僅是單位財務數據的歸集，還體現了各單位的財務管理水平，對各單位加強預算管理、資產和負債管理、績效管理有直接的牽動作用。同時，初步達到了分析掌握部門單位財務狀況、運行情況的目的。
三、芙蓉區政府財務報告編制存在問題的幾點思考
（一）公共基礎設施、文物文化、保障性住房等經管資產價值難以準確反映
1.部分資產確認計量實際操作難度較大
盡管政府會計制度設立了“公共基礎設施”這一資產類科目進行核算，但實際操作時難度較大。2016年全國范圍內的國有資產清查對公共基礎設施、文物文化資產、保障性住房等經管資產并未觸及。通過查閱芙蓉區國有資產統計表發現，芙蓉區現有的公路、橋梁等公共基礎設施大半都建造于很久之前，政府的資產信息并不完整，當時政府部門還沒有資產管理方面的意識，早前建設的一些公共設施記錄缺乏，歷史數據缺失，建造成本無法確定，影響了政府財務報告資產的準確性。資產評估確認公共基礎設施的成本非常高，以芙蓉區的財政負擔能力來看，通過資產評估可確認現有價值的實際可操作性不強。一般來說公共基礎設施的使用年限長，除去建造成本還有一系列后續支出，如維修、保養甚至大型提質改造。管理主體不明確，權責不清，沒有明確的政府部門管理并詳細記錄這些后續支出，資產價值也難以準確計量。另外，對被認定為政府債務的地方融資平臺公司債務，特別是已經使用地方政府債券置換了的平臺公司存量債務，部分使用前述債務資金建造的公共基礎設施，因政府尚未與平臺公司進行項目結算，相應的資產未劃轉給政府，這部分資產也尚未進行確認計量。
2.部分資產資源價值具有不確定性
歷史文化遺產具有歷史唯一性，資產成本無法歷史追溯，也找不到活躍市場評估現有價值。近十五年以來芙蓉區區域內的房地產類資產價值增長較快，土地、房屋及構筑物的確認計量難度較大，采用歷史成本確認計量則賬面價值和現有價值差異太大，采用公允價值確認計量，不斷變動的公允價值的確認計量也較復雜。
試編政府財務報告階段，芙蓉區主要在財務報告附注中披露公共基礎設施、文化文物資產等資產的種類、數量、金額（如可獲得）。由于其價值無法準確計量并反應在財務報表中，導致政府綜合財務報告資產負債表中的資產偏小。待經管資產管理制度和相關細則出臺后，芙蓉區將按照先易后難原則，有計劃、有步驟、系統地推進經管資產全部納入資產管理系統、會計核算系統進行管理和核算。
（二）政府負債難以全面準確披露
1.部分應付及預收款項未能在報表中反映
從芙蓉區的試編情況來看，財政在審核階段發現區屬部門“應付及預收款項”和省內其他編報部門的“應收及預付款項”存在核對不相符的錯誤提示。進一步了解發現，主要是省內有事業收入、經營收入的事業單位和區屬部門之間發生經濟業務活動時在確認收入、費用時，確認標準和口徑不同產生的差異。區屬部門財務人員未收到發票時不確認費用和應付款項，而對方財務人員則按業務人員認為的完成進度和合同進度條款確認收入和應收款項。此外，區屬部門與不編報政府財務報告的企事業單位之間發生的經濟業務活動可能也存在前述未收到對方開具的發票不確認費用和應付款項的情況，從而導致部分應確認的“應付及預收款項”未能在報表中反映。
2.政府隱形債務未能在報表中反映
除政府財務報告中“應付及預收款項”“應付利息”“應轉貸款”等負債項目，芙蓉區還存在部分政府隱性債務未能在報表中反映。2018年8月下旬起，國家審計署全面開啟地方政府隱性債務審計工作。隨后，財政部陸續下發了《地方政府債務統計監測工作方案》《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》《政府隱性債務認定細則》等文件，要求各地政府需要依規將當地截至2018年8月31日的隱性債務余額等數據填報至財政部設立的地方全口徑債務監測平臺。本次清查從范圍上基本上實現了地方政府性債務全覆蓋。截至2018年8月31日，芙蓉區政府債券余額35.06億元、政府隱性債務20.49億元。2021年底芙蓉區政府債券余額59.41億元、隱性債務10.52億元。2018年、2019、2020、2021年財政分別化解政府隱性債務0.08億元、2.29億元、2.45億元、5.15億元。
目前尚未出臺相關文件指導財務人員進行政府隱形債務的會計核算和披露。除政府債券外，地方政府有直接償還義務的政府隱形債務在收付實現制下未進行確認，在權責發生制下仍未確認并在政府財務報告資產負債表中體現，導致債務數據偏小。試編政府財務報告階段，芙蓉區主要在財務報表附注中披露政府隱形債務、關注類債務的余額、年度償還情況等。
（三）政府內部的各部分內部事項不容易完全抵銷
政府財務報告編制工作的一項重點工作是政府內部經濟業務或事項的抵銷，以避免資產、負債、收入、費用相關報表項目金額虛增，使合并財務報表反映的財務信息更為準確。芙蓉區在信息系統開展政府財務報告試編之初，單位前期存在會計核算不規范、財務基礎工作薄弱等方面的問題，導致很多內部業務無法完成抵銷。
1.確定抵銷往來方單位難度較大
部分編報單位在政府財務報告信息系統填報待抵銷調整項目時發現，因前期未對債權、債務和收入費用類科目按往來方單位設置輔助核算，即使投入大量精力翻閱明細賬簿、原始憑證也難以完整地找出相關往來方單位信息。此外，編制政府財務報告需將往來方單位區分為本部門內部單位、本部門以外的同級政府單位、本部門以外的非同級政府單位、同級財政、其他單位等不同類別，判斷往來方單位類別也增加了單位的工作難度。
2.人為因素導致部分業務無法完全抵銷
財政在現有單位賬務系統查詢不到政府內部單位之間業務核算信息，因此無法有效核實內部單位之間抵銷事項的準確性、完整性，主要靠各單位自覺上報。另外，在政府財務報告信息系統需雙方單位在對應科目金額一致的情況下才能進行抵銷。但實際操作過程中，單位通過政府財務報告信息系統的對賬查詢功能發現雙方填報的數據不一致，有的單位不核實修改直接上報；有的單位由于無法聯系到對方或對方拒絕修改，即使最初準確填列了雙方往來明細項目也將其人為調整到“其他單位”類別，避免出現數據核對不一致的錯誤提示而需撰寫說明；甚至有的單位為了減輕工作量，不愿意甄別、對賬直接填入“其他單位”。
通過前期試編的不斷摸索，2020年起芙蓉區收到省財政廳的編報通知后，財政部門先從財政總預算會計和財政專戶賬簿、指標管理系統中提取數據整理財政和部門、部門與部門之間收入費用和債權債務事項財務數據核對參考表，然后下發政府財務報告編制通知的同時下發財政和部門、部門與部門之間收入費用和債權債務事項財務數據核對參考表。單位對核對數據表有疑問的地方先與財政、同級部門進行溝通并完善賬務核算，相關事項財務數據基本核對清楚再編報政府部門財務報告。為了減輕基層單位的工作量，新的操作指南設置了10 萬元的抵銷門檻，但我區10萬元以下的抵銷事項金額占全部抵銷事項金額的90%以上，如單位忽略10萬元以下的抵銷事項，將導致相關會計科目數據虛增明顯。因此，我區要求單位做到應抵盡抵，不受金額限制。另外，我區要求單位按照只減不增原則逐年消化短期內不能核對清晰的歷史賬務。
四、完善區（縣）級政府財務報告編制的幾點建議
以權責發生制政府會計核算為基礎的政府綜合財務報告制度是公共財政管理領域的新生事物，與現有的預算管理、以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度有很大不同，不僅要轉變理念，還面臨資產負債管理、收支管理、會計技術等一系列問題，編制工作十分復雜艱巨。面對新的形勢和任務，全面開展政府財務報告編制，必須注重改革的系統性、整體性和協調性，統籌推進制度建設、基礎管理、信息系統完善、人才隊伍培養等工作。
（一）樹立系統思維，充分銜接其他報表數據。
處理好政府財務報告和決算報告、國有資產年度報告的關系，推進政府財務報告數據、決算數據、資產數據之間的充分銜接，做到信息互通、成果共享，形成工作合力，充分發揮“雙報告”模式全面清晰反映預算執行信息和政府財務信息的作用。
（二）夯實基礎管理，提高財務管理水平。
充分發揮政府財務報告編制對財政、各部門和單位財務管理水平的牽動作用。促使部門和單位采取有效措施提升運行效率，降低運行成本，提高財務管理水平，對預算管理、資產和負債管理、績效管理等管理中的薄弱環節增強弱項，補齊短板。
（三）加強制度建設，推進高素質會計人才儲備。
適時提升相關制度法律層次，建立健全政府會計核算和政府財務報告體系，推動建立政府財務報告審計和公開制度。創新培訓方式，在工作中加大對政府財務管理人才的培養力度，大力引進和儲備高素質會計人才，不斷提高財務隊伍人員整體水平。
（四）完善信息系統，做好財務信息化建設工作。
依托預算管理一體化系統，與政府財務報告信息系統做好銜接，實現數據互通共享，充分發揮預算管理一體化系統對政府財務報告編制工作的支撐作用。向上級政府層層合并的過程中各類抵銷業務錯綜復雜，靠人工手動識別抵銷業務較為困難，借助預算管理一體化系統的不斷升級完善，在預算管理一體化系統對各項業務進行梳理和識別，為潛在的抵銷業務打上標簽，以便更方便地實現內部、上下級事項的抵銷處理和合并政府財務報告的編制。
