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近年來，黨中央、國務院越 來越重視財政預算績效管理工作。 2017年，黨的十九大報告提出’‘建 立全面規范透明、標準科學、約 束有利的預算制度，全面實施預 算績效管理"。2018年，《財政 部關于推進政府購買服務第三方績 效評價工作的指導意見》（財綜 〔2018〕42號）和《中共中央國 務院關于全面實施預算績效管理 的意見》（中發〔2018〕34號） 文件的出臺，細化了財政部門的利 用第三方的工作，提出了多項可由 第三方機構提供咨詢服務的政策。 2021年《關于委托第三方機構參 與預算績效管理的指導意見》（財 預〔2021〕6號）及《關于印發＜ 第三方機構預算績效評價業務監督 管理暫行辦法＞的通知》（財監 [2021]4號）的出臺，補齊了長久 以來對預算部門或單位作為委托方 選擇使用第三方機構加強績效管理 的制度上的"短板"，為2022年 實現"全方位、全過程、全覆蓋" 預算績效一體化改革藍圖創造了制 度條件。
一、理論基礎
（—）第三方機構定義
第三方機構是指獨立的、非政 府的第三方服務機構。主要包括向 購買主體提供評價服務的會計師事 務所、資產評估機構、政府研究機 構、高等院校、科研院所、咨詢機 構及其他評價組織等。
（二）第三方機構參與預算績 效管理工作的意義
第三方參與財政預算績效管理 是指第三方機構依托設定好的績效 目標，運用科學合理的評價方法、 指標體系和評價標準，對財政部門 或其他主管部門安排的用于社會管 理、公共事業發展、社會保障、經 濟建設以及政策補貼等具有特定用 途的財政支出的產出與效果進行綜 合測量和評價的活動。第三方參與 績效管理的業務類型主要包括預算 績效目標管理、預算評審、事前評 估、績效跟蹤、績效評價、指標體 系（庫）建設等。
第三方機構參與預算績效管理 的意義主要體現在：一是能夠充分 發揮其在某一領域的專業優勢，提 供必要的智力和技術支持，成為財 政和各部門開展預算績效管理工作 的"外腦"，有助于提高預算績效 管理工作質量和專業化程度，提升 社會各界對績效管理結果的認可度 和公信力。一是通過引入第三方機 構參與預算績效管理，有利于完善 全過程的預算績效管理機制，增強 績效評價結果的公正性、公平性和 客觀性，有利于遏制腐敗現象的滋 生和推動簡政放權，保障財政資金 安全規范，促進財政資金提質增效, 更好發揮預算績效管理對經濟發展 政策制定的參考指導作用。
二、引導和規范第三方機構參 與預算績效管理工作面臨的挑戰
（―）外部環境尚不完備
1.第三方機構獨立性有待加 強
（1 ）預算績效評價的"買方 市場"特性影響第三方機構的獨立 性。當前有眾多第三方機構爭搶政 府預算績效評價市場，形成一個''買 方市場"，原因主要是委托方會附 帶把相關的會計業務工作外包給該 第三方機構。因此，一些希望受聘 的第三方機構有動機在執行預算績 效評價過程中，傾向于考慮被評價 部門的主觀意愿，甚至會喪失獨立 性和專業性原則，違規按照被評價 部門的意愿做出有違績效評價準則 的結論。
（2 ）第三方機構同時兼營績
效評價業務與咨詢業務會帶來風 險。目前，一些第三方評價機構不 僅承擔政府預算績效評價業務，而 且會承擔一些與評價項目相關的會 計、審計以及其他咨詢業務。政府 有關部門可能會提前購買咨詢服務 來幫助被評價部門或單位規范業 務，甚至是’‘掩蓋業務'‘以獲取較 好的評價結果，這種做法會影響第 三方政府預算績效評價的獨立性、 可信度以及最終的績效評價質量。
2, 統一的業務標準體系有待 建立。對第三方機構而言，業務評 價質量是其參與政府預算績效評價 工作的基本要求，也是第三方機構 的生命線。目前，財政部尚未建立 一套健全的衡量第三方機構績效評 價工作水平的績效評價業務標準體 系或者未在業內達成一致，雖然注 冊資產評估師有《財政支出（項目 支出）績效評價操作指引（試行）》
（中評協〔2014〕70號）作為行 業從事績效評價的業務標準，注冊 會計師也有《會計師事務所財政 支出績效評價業務指引》（會協 [2016]10號）作為行業從事績效評 價的業務標準，但其他第三方機構 開展預算績效管理業務均沒有業務 標準。而且，預算績效管理業務中 除了績效評價之外，均沒有明確、 統一的行業服務標準。因此，第三 方機構承接預算績效管理業務時無 法保證整體評價質量，評價結果的 公信力和執行力相對較弱。
3, 績效評價制度基礎有待完 善。第三方機構參與預算績效管理 工作的監督管理制度以及工作質量 考核制度沒有完全建立，所以，大 部分政府部門無法對第三方機構的 工作進行準確評價。
（1）監督管理制度有待完善。 各級績效管理相關制度均提到，可 委托有資質的第三方機構參與績效 管理，但如何委托、有哪種資質、 參與方式、參與程度以及評價結論 的認定、服務結果的效力等等，仍 缺乏法律法規層面的規范和保障。
當前市場上參與預算績效管理 服務的第三方機構分屬不同領域、 不同行業、不同職業，沒有同一職 業團體或同一行業的統一管理制 度，從委托環節、提供服務環節到 提交成果環節，都沒有統一的監督 管理制度對第三方機構進行約束， 導致預算績效管理服務市場出現無 序競爭、良莠不齊的現象。同時， 社會公眾在預算績效管理中參與不 足，公眾知情權沒有保障，難以形 成合力。
（2 ）工作質量考核制度有待 完善。第三方機構參與預算績效管 理工作的質量缺乏考核，還沒有統 一的規范性文件，評價機構職責、 評價程序、監督管理及法律責任等 均無明確規定，如何界定績效評價 工作質量及評價人員盡職履責在法 規制度層面暫無統一標準。大部分 單位沒有對完成質量、完成效率嚴 格把關，只有個別單位制訂了相關 的監控、審核等考核制度，但考核 制度全面性、針對性、規范性等相 關內容都還有待商榷。
（二）內部發育不夠充分
1. 專業勝任能力有待加強。 專業勝任能力是保障第三方機構預 算績效管理工作質量的關鍵。實際 工作中，第三方機構的專業勝任能 力參差不齊，仍存在績效評價’‘走 過場"，重視評價本身忽視評價結 果應用，將績效評價與財務檢查混 淆，很少能為優化財政預算管理提 出建設性意見的情況。
以會計師事務所、社會咨詢 機構、資產評估機構為代表的營利 性中介機構擅長側重實務層面的操 作，但在預算績效管理理論及政策 的研究方面則有所欠缺。要想營利 性中介機構提高專業勝任能力，還 需要克服以下三個方面的問題：第 ―，第三方機構缺少適合預算單位 所在的省份實際情況的績效評價指 標體系，原因是雖然財政部制定 了一些評價方案和共性指標體系 （財預〔2011〕285號、財預〔 2012〕396 號、財預〔2013〕53 號和財預〔2014〕45號），但是 ―些省市在評價過程中對這些指標 '‘拿來就用"，套用同一模板。第二， 現有的預算績效管理評價書籍刊物 大多是理論研究，很少有成熟的案 例。第三，部分第三方機構在問卷 調查、滿意度調查和現場評價工作 中提的問題千篇一律，層次較淺。 第四，財政預算支出范圍廣、輻射 面大，各類產業支持政策類型多， 政策制定背景復雜，很多內容超出 了第三方機構的專業研究領域，大 部分第三方機構在短期內無法深入 挖掘項目特性、掌握產業發展趨勢, 導致績效評價大多停留在表象。
2. 專業人才相對匱乏。政府 預算績效管理工作具有涉及內容 多、部分內容比較復雜、專業性強 的特點，這就要求第三方機構建設 綜合素質高的人才隊伍，但目前專 業人才的匱乏制約了我國預算績效 管理行業的發展。當前參與財政預
算績效評價的第三方機構人員沒有 財政管理工作經驗，不能準確捕捉 到問題背后的財政管理漏洞，加之 現有預算績效管理書刊多以理論研 究為主、實務案例分析很少，因此 當前絕大多數的第三方機構從業人 員距離完全達到預算績效管理的要 求還有一定差距。
3. 績效評價質量有待提高。 影響績效評價公允性的一個重要因 素是評價過程中的信息獲取情況。 如果在預算績效管理的工作過程 中，委托方不主動提供或者隱瞞項 目信息甚至提供虛假信息，容易造 成信息不對稱。由于第三方機構沒 有行政管理職能，除溝通協調外無 其他有效方法。第三方機構一旦面 臨"數據障礙"，就無法開展充分 地績效進行分析，影響全環節預算 績效的評價和最終的評價結果，得 出結論及建議對于優化財政預算管 理參考意義不大，從而進一步降低 管理部門對績效評價的認可度，影 響配合度，形成惡性循環。
三、引導和規范第三方機構參 與預算績效管理工作的對策
（一）提高第三方機構獨立性 第三方機構要本著注重質量和 實事求是的原則，按照"委托受理、 方案設計、實施評價、撰寫報告、 提交審核"的程序，嚴格按照財政 部門和預算部門的協議開展績效評 價工作，確保評價過程的獨立性和 評價結果的客觀性。
1. 提高第三方機構自身規范 化管理水平。第三方機構應獨立、 客觀、公正地開展績效評價工作， 對評價的重點、難點和疑點問題要 慎重研究，組織相關專業人員進行 集中會審。評價完成后，要按照協 議要求撰寫績效評價報告，并力求 依據充分、數據真實、內容完整、 分析透徹。
2. 分離第三方預算績效評價 工作與非預算績效評價工作。鑒于 第三方預算績效評價工作與非預算 績效評價工作的沖突會影響獨立 性，建議將績效評價業務和非績效 評價業務嚴格分開，在避免利益糾 紛的同時實現不同類型業務的良性 競爭。
3. 建立第三方評價機構定期
輪換制度。設定輪換年限，定期更 換第三方評價機構。可以要求政府 部門在選擇第三方評價機構時要在 一定年限內進行輪換，比如每三年 重新選拔，原來的第三方評價機構 不允許再次參與選拔等等，從而有 效保證第三方評價機構的獨立性。
（二）規范優化業務標準體系
1. 加快建立"預算績效管理 咨詢業務規程'‘標準體系。預算績 效管理咨詢業務規程體系是第三方 機構承做預算績效管理咨詢業務時 遵循的業務規則和服務流程。在制 定規程時，需要將預算績效管理業 務進行梳理和歸類后，分成預算績 效事前評估、預算績效目標管理、 預算績效運行監控和預算績效評價 等若干大類，按照每類業務的特點 制定出相應的業務規則和服務流 程。制定過程中，需充分考慮預算 績效管理旨在提高財政資金使用的 社會效益、經濟效益、生態效益等 目標，力爭做到技術上先進、經濟 上合理。
2. 加快建立"預算績效管理 咨詢業務指標庫'’標準體系。預算 績效管理咨詢業務指標庫是第三方 機構承做預算績效管理咨詢業務時 需要運用的重要工具。指標庫建設 的基本思路是在搭建定量與定性相 結合的共性基本框架的基礎上，逐 步健全分領域、分行業、分層次的 核心績效指標，最后形成系統的績 效指標庫體系。另外，還可以增設 "預算績效管理咨詢業務專家庫及 工作標準""預算績效管理咨詢業 務專業勝任能力評價標準"等標準 體系，使預算績效管理咨詢業務標 準體系日臻完善。
（三）夯實制度基礎
對第三方參與績效評價的工 作內容、評價程序、委托協議、委 托費用、回避制度、后續培訓教育、 監管退出機制等方面作出可操作性 強的明確規定，讓第三方參與績效 評價工作有據可依、有章可循。
1. 強化監督管理。《關于全 面實施預算績效管理的意見》要求 對第三方機構要嚴格執業質量監督 管理，這不僅可規范和凈化第三方 評價市場，還有益于提升第三方機 構評價能力和水平，促進其健康可 持續發展。
首先，強化信用監管。政府要 推進"預算績效評價第三方機構信 用管理平臺'’建設，要求第三方機 構在信用管理平臺上錄入相關基本 信息、不良誠信記錄和3年內在預 算績效評價中的重大違法記錄，績 效評價委托方和社會公眾可通過信 用管理平臺查詢。
其次，實施’‘雙隨機、一公開" 監管。財政部門和預算部門對第三 方機構進行事前、事中、事后監督，
可以對存在違法違規線索的預算績 效評價第三方機構開展定向檢查， 對日常監管事項通過隨機抽取檢查 對象、隨機選派執法檢查人員等方 式開展不定向檢查，相關檢查結果 通過平臺向社會公開。
最后，中介機構內部也要建立 考評制度，對參與績效評價的工作 人員從職業素質、敬業精神、工作 能力、工作態度、工作效果、廉潔 自律等方面進行考核。
2. 規范考核制度。政府部門 要完善第三方機構參與預算績效工 作的考核機制。各地應根據地方實 際情況制訂相關細則，對第三方機 構定期與不定期進行考核，從報告 質量、工作質量、職業道德等方面， 對第三方機構提供預算績效管理服 務的質量和效率進行評估，把控好 前期的方向評審和事后評價兩個關 鍵節點，對其執業和履約情況進行 追蹤回訪和監督落實，對第三方機 構參與預算績效管理工作給予業務 指導和培訓，從而推動第三方機構 提高績效評價質量。
(四) 推動第三方提升專業 水平
1.強化質控管理。一方面， 第三方機構需要從報告撰寫的前、 中、后期加強對績效管理報告質量 的管控措施，規范業務流程。前期 完善科學的預算績效管理報告模 板，進一步提高報告的形式規范性； 中期加強過程控制，保證報告內容 完整、數據準確全面、重點突出； 后期開展績效管理工作小組自審、 互審以及質量控制和復核等流程， 從而保證績效管理報告達到形式規 范、內容完整、表述準確、重點突出、 客觀反映問題以及中肯提出建議等 要求。另一方面，財政部門應定期 或不定期組織開展對第三方評價機 構評價過程的監督工作，并與第三 方評價機構庫內的相關信息掛鉤。
2.構建行業專家庫。聘請專 家參與預算績效管理工作研究，可 以全方位對整個方案和報告進行評 審，發揮"監督'’作用，為提高方 案和報告質量起到了很好的提升作 用，對推進預算績效管理工作向更 高層次邁進具有深遠的意義。因此， 為了達到評價結果的正確性，有必 要盡快完善專家管理與應用機制。
(1 )構建行業專家庫。打造 績效評價專家庫可以形成合力，為 建立績效評價規范、提升績效評價 影響力保駕護航。首先，專家的來 源可以應多樣化，如自薦、他人推 薦，考核入庫；其次，在專家管理 方面，要考量專家的資質、誠信度、 年齡和參與率，完善激勵與退出機 制；再次，制定專家的職業規范， 包括明確權利、義務、承諾事項等, 建立專家組長負責制，建議完善評 分細則和評分標準，對專家進行分 類和統一培訓，逐步發展專家咨詢 制度：最后要注重專家庫平臺的日 常維護和更新。
(2 )專家參與預算績效跟蹤 和評價應該是全過程參與。以往績 效評價專家只在方案和報告評審期 間提出專業意見，受時間和參與程 度限制，專家掌握的評價信息不夠 全面、深入，較難提出有足夠深度 的建設性意見。因此，建議財政部 門聘請績效專家對第三方服務機構 進行全程輔導：在前期，校準項目 定位、評價關注重點和評價指標體 系設計思路；在績效評價方案階段, 重點對績效指標體系的設計提出合 理優化意見；在績效評價報告階段, 重點對第三方機構發現問題、改進 措施和建議等方面提出更加合理、 切實可行的改進意見。
3. 加強專業培訓。財政部門 應組織專家對第三方評價機構進行 預算績效管理政策與實務方面的培 訓，提升其知識的全面性，包括使 其了解財政專項資金撥付的流程、 用途，了解績效評價的目標，同 時，加強其方案設計、指標制定、 標準確定、數據核查、滿意率調查 等方面的業務指導。第三方評價機 構及其從業人員要充分利用培訓機 會，加強績效評價有關政策、制度 及專業知識的學習，及時了解掌握 績效評價體系的調整和變化，確保 評價總體框架的正確性，不斷提高 從業人員的業務水平。同時，財政 部門還需要建立多種渠道、利用多 種手段，如強化對大數據、人工智 能等信息技術在預算績效管理中的 應用，創新預算績效管理工具和方 法，收集相關信息，并促進信息公 開共享。
作者單位江蘇省淮安市洪澤 區三農辦
