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張帥帥
全面實施預算績效管理是高等 學校推進教育治理體系和治理能力 現代化的內在要求。高等學校作為 財政預算單位，其辦學資金主要依 賴于公共財政撥款。近年來，國家 對高等教育經費投入不斷加大。根 據《國家教育事業發展"十三五" 規劃》：優先保障教育投入；自 2012年起連續8年，國家財政性 教育經費支出占國內生產總值的比 例不低于4%。然而教育經費撥款 的持續增加依然無法完全滿足高 等學校擴張式發展對各類資源的需 求，因此，提高預算資金使用效益、 優化教育資源配置，是高等學校推 進教育事業發展的必然選擇。
2017年10月，黨的十九大報 告明確提出，’‘加快一流大學和一 流學科建設，實現高等教育內涵式 發展"。同時提出："建立全面規 范透明、標準科學、約束有力的預 算制度，全面實施績效管理"。
2018年7月，中共中央、國 務院印發《關于全面實施預算績效 管理的意見》（中發〔2018〕34號）， 《意見》指出：’‘力爭用三至五年 時間基本建成全方位、全過程、全 覆蓋的預算績效管理體系"。
2019年3月，國務院《政府 工作報告》提出，’‘推進財稅體制 改革，預算績效管理改革全面啟動" 、’‘加大預算公開改革力度，全面 實施預算績效管理"。
2019年12月，教育部出臺《關 于全面實施預算績效管理的意見》
（教財[2019] 6號），要求’'到 2020年底，基本建成覆蓋部門預 算和轉移支付的全面預算績效管理 制度體系"；"逐步推動形成體系 完備、務實高效的教育預算績效管 理模式"。至此，高等學校全面預 算績效管理改革全面推進。
此外，近年來教育部對直屬高 等學校同時提出"過緊日子'’的預 算工作要求。2020年，按照黨中央、 國務院關于過緊日子的有關要求， 教育部大力壓減了公用經費和非剛 性、非急需的一般性支出，一般公 共預算當年財政撥款較2019年執 行數減少156.39億元，削減比例 達10%。面對經濟大環境的變化， 高等學校收支矛盾加劇，通過全面 預算績效管理的實施與改革，充分 利用好有限的教育資源與資金，不 斷激發內生動力，走內涵式發展道 路，方可實現辦學質量與水平的持 續提升。
一、高等學校教育資源分配現 狀
（-）資源的有限性與事業發 展的無限需求矛盾突出
高等學校要實現卓越人才培養 與教學質量提升、一流學科建設、 科研能力提升、師資隊伍建設的目 標，都需要大量的資金支持。這給 每年的高等學校預算安排工作提出 了很大的挑戰。隨著社會經濟整體 發展，人員經費、公用經費等各類 基礎運營辦學成本不斷攀升。此外, 為實現發展建設目標，不斷加大人 才引進、加大儀器設備購買、新建 教學樓與校舍，資金能力較強的學 校擴張建設新校區，使得財務資金 安排變得異常緊張。在獲得的收入 資金有限、各類資源有限的前提下, 合理配置好各項資源，充分發揮使 用效益，已成為預算管理工作甚至 學校治理工作的重點。
（二）教育經費資源分配未充 分體現出緊密圍繞學校事業發展目 標的戰略性
目前，普遍高等學校在校內預 算資金的分配方面，往往是基于往
年的歷史數據。在歷史數據的基礎 上，根據各學院或機關管理部門的 申報，進行小幅調整。歷史數據的 合理與否往往很少做深入探究。預 算方案難以與學校當年事業發展規 劃甚至中長期發展規劃有效結合， 教育資金安排的戰略性體現不強。
（三）教育資源配置標準不一 高等學校在教育資源分配方 面，無論是對各學院的經費投入、 師資配備、房屋面積、設備設施投 入等，還是對機關管理部門管理經 費和人力資源配備，目前很難做到 標準統一。不同部門資源使用效益 也存在著較大差異，有些部門經費 緊張，資源投入不足，而有些部門 存在著資源閑置浪費、效率低下的 現象。科學、統一的資源分配標準 有待出臺。
此外，不同高等學校間在教育 資源配置上也體現出較大的差異。 以2020年教育部直屬高校為例， 我們選取2020年年度預算總經費 排名前五的5所高校（如圖1所示）, 根據各學校2020年信息公開數據 進行生均資源指標統計分析。通過 在校生數這一指標可以看出5所高 校學生規模存在著差異（如圖2所 示）。
圖2 2020年度預算總經費前五名教育部直屬高
校學生培養規模情況
通過圖1和圖2可以看出，在5所高校中，浙江大學學生培養規模最大，而2020年預算總經費排名第2； 清華大學2020年預算總經費排名第1,學生培養規模排名第4。北京大學2020年預算總經費排名第3,學生 培養規模排名第3。
表1 2020年度預算總經費前五名教育部直屬高校學生培養資源配置情況
清華大學 浙江大學 北京大學 中山大學 上海交通大學
生均總經費 （萬元/生） 61.66 31.22 35.51 31.41 35.03
專任教師 生師比 14.14 17.55 11.32 14.65 14.55
生均校舍面積 （平方米/生） 57.73 51.22 50.18 36.51 41.26
生均圖書數
（冊/生） 106.88 113.84 148.69 125.20 85.57
注：生均總經費不代表實際對學生的生均資金投入數
通過表1數據可以看出，5所 高校各類學生生均資源存在著一定 差異。在生均總經費方面，除清華 大學外，其他四所學校學生生均總 經費均在30多萬元/生，清華大 學由于2020年度預算總經費遠遠 超過其他學校，因此其學生生均總 經費達61.66萬元/生。在教師配 備方面，通過生師比指標可以看出， 北京大學對于學生培養專任教師配 備明顯超過其他學校，其次是清華 大學和上海交通大學。在校舍資源
投入方面，清華大學生均校舍面積 最高，學生能夠享受的教學和生活 面積最大，其次是浙江大學和北京 大學。在圖書資源配備方面，北京 大學學生能夠享受到的生均圖書數 最多，其次是中山大學和浙江大學。
（四）資源使用績效評價體系 不健全，評價結果的應用不充分
近年來，在教育部的工作部 署下，各高等學校逐步探索、開展 預算績效評價管理工作，但我國高 等學校預算績效評價尚處于起步階 段，目前只有財政專項資金開展了 績效評價工作。在預算管理中，’'重 分配、輕管理，重支出、輕績效" 的現象普遍存在。各類教育資源使 用效益缺乏考核與評價，由于經費 和資源使用效益評價不是現行單一 部門或單一領域人員可以完成，而 高等學校普遍沒有設置專門績效評 價管理部門，也沒有明確有關工作 的牽頭負責部門，使得績效評價建 設工作推動緩慢。對已經實施開展 了績效評價的財政專項資金，對于 評價結果缺乏有效運用，對后期工 作的指導參考作用不強。
二、高等學校實施全面預算績 效管理存在的主要問題與困難
目前，高等學校在全面預算績 效管理工作開展中，還存在以下突 出問題：
（-）績效理念在各項工作開 展中貫徹不足
雖然近年來各高等學校在以財 務部門為主導的前提下，已對上級 管理部門有關實施預算績效改革各 類文件在全校范圍內開展了系列宣 傳與解讀，并選取財政專項經費進 行了績效評價，但在實際辦學過程 中，績效理念體現的尚不充分，績 效改革各項要求并未真正落地，很 多部門對績效評價重視程度不足， 預算績效觀念仍需進一步強化與運 用。
（二） 績效評價指標體系與考 核方案尚在研究階段
目前絕大部分高校尚無統一 的、適用于學校各部門與各學院的 績效考核體系與考核方案，績效評 價工作難以實際開展。在經費使用 方面，僅從預算執行率、節約率等 財務指標進行經費使用的客觀財務 評價，但經費使用效益如何、是否 達成預期目標等，缺乏考核。對于 難以量化的成果如何轉化為科學、 合理的績效指標成為績效評價指標 體系建立的難點。
（三） 績效管理工作專業人員 缺乏
當前各高等學校財務預算部 門成為學校預算績效工作的主要牽 頭部門。但預算績效評價工作覆蓋 面廣、專業性強，在高校預算工作 人員普遍緊缺的現狀下，績效工作 開展具有一定的困難與壓力。績效 管理工作未設置專門機構并配備專 人，而且績效管理專業人才也格外 匱乏，要將財務工作與業務活動有 效結合，既懂財務又懂業務的人員 寥寥無幾。從預算編制到執行監控、 評價，對績效工作者提出了很高要 求。
（四） 已開展績效評價的財政 專項在績效管理中存在的問題
2017年教育部印發《關于 開展項目支出績效自評工作的通 知》（教財司函[2017]10號）， 要求各單位對所有財政項目開展 績效自評，并確保自評覆蓋率達 到100%。經過幾年運行，財政專 項在績效管理中還普遍存在一些問 題。以中央高校基本科研業務費為 例，對項目過程動態監控與評價不 足，往往是年初進行預算安排后， 無法根據階段性完成情況進行動態 調整。在"雙一流"引導專項資金 的使用安排上，評價指標的設計還 有待于細化，評價結果的運用還有 待完善，從而達到學科建設符合學 校發展目標的目的。
三、高等學校實施全面預算績 效管理的有效途徑
"十四五'‘開局之際，我國 正在由高等教育大國向高等教育強 國邁進。根據教育部部署，高等學 校要率先在教育模式、質量標準、 治理方式等方面開新路、立標桿。 各單位要將思想和行動統一到黨中 央、國務院關于全面實施預算績效 管理的決策部署上來，改變預算資 金分配的固有模式，進一步優化預 算績效管理工作，不斷提高教育治 理能力。
（-）加強頂層設計與組織領 導
各高等學校要充分認識全面預 算績效管理實施的意義，不斷強化 預算績效管理理念。在學校黨委常 委會的領導下，做好績效管理改革 工作的頂層設計。以預算管理為主 線，從運行成本、管理效率等方面， 綜合推進各項改革。應建立由主要 負責人擔任組長的預算績效管理工 作領導小組，全面負責學校預算績 效管理工作。全面提升學校內部治 理能力，加強各職能部門間的協調 合作。以學校發展戰略為指導，以 優化資源配置為目標，統籌下好"一 盤棋"，量入為出安排各項資源， 集中力量辦大事，要辦能解決學校 事業發展問題的大事，要做讓師生 有獲得感的大事。
（二） 加強預算績效管理制度 建設
修訂、完善學校預算管理辦法， 制定預算績效管理工作細則。通過 制度建設明確各單位的預算績效管 理主體責任，強化"誰使用，誰負 責"、"花錢必問效果，無效必問 責"。明確預算申報、績效目標管 理、預算執行監控、績效評價等各 環節主體責任，通過完善的制度體 系推動學校預算績效管理工作的有 效開展。
（三） 建立標準化資源分配機 制，提高資源配置科學性
建立財務預算和資產管理協調 機制，構建’‘大資產管理體系"； 統籌人力、經費、空間、設備等資源， 與教育教學、學科建設、科研提升 等工作有效銜接，加強資源配置的 合理性，強化資源配置的績效導向。
可研究出臺經費資源配置預算 改革方案，推動學校資源精細化管 理，推進財務管理工作改革。通過 成本的有效測算，建立標準化資源 成本分配機制，提高學校資金管理 與分配的科學性。打破以往根據歷 史數據進行資源分配模式，為成本 節約尋找新的突破點。
（四）建立健全績效評價指標 體系與考核方案，加強預算績效評 價結果的運用
探索不同部門、不同項目績 效指標體系，逐步建立涵蓋各類支 出、與學校發展向適應、突出結果 導向、定量和定性相結合的科學指 標體系。圍繞學校中長期事業發展 規劃，從運行成本、管理效率、履 職效能和服務對象滿意度等方面， 綜合衡量各部門預算績效。研究、 設定部門整體績效目標，加強績效 考核，完備考核方案。
強化預算績效考核結果運用機 制，在經費批復時，將績效目標與 預算同步批復下達；在考核環節， 將預算經費執行情況與績效評價結 果有效銜接，建立與下年度預算分 配、績效考評相掛鉤的獎懲機制； 加強經費執行與績效評價結果的公 開，形成相互監督。
（五）加強預算績效管理機構 與人才隊伍建設
全面預算績效管理工作僅僅依 靠財務部門很難有效實施與推動。 學校可建立績效管理工作辦公室， 專職負責績效管理全流程工作，以 確保各項工作落實到位。績效管理 人才隊伍建設也是迫切需要解決的 問題。要以業財融合理念為導向， 培養一批既了解具體業務又懂得財 務預算管理知識的復合型人才。此 外，在績效評價的實際開展中，可 選擇熟悉高校管理情況具備條件的 第三方機構，使評價結果更加具備 獨立性與專業性。
（六）提升內部治理信息化水 平，提升績效管理效能
建立全面預算管理信息系統， 推進數據資源開放共享，依托大數 據與信息化，實現資源管理、預算 管理、項目庫管理、績效管理功能 的有效結合。加強學校基礎數據庫 和狀態數據庫建設，利用大數據提 高預算編制的科學性與準確性；通 過實時信息的采集，實現執行監控 與運行預警，保證目標的有效實現； 充分利用數據挖掘與關聯，為績效 評價提供有力支撐。大力推進信息 技術與內部治理的深度融合，形成 多維學校決策數據支撐系統，促進 教育決策水平的提升。
四、結語
綜上所述，全面預算績效管理 的實施將不斷引導教育資源的有效 和合理利用，優化資源配置，從而 激發學校發展的內生動力，促進高 等學校內涵式發展。高等學校需結 合自身特點，通過加強頂層設計與 組織領導、健全預算績效管理制度、 以績效為導向統籌管理辦學資源、 探索標準化資源分配機制、健全績 效評價指標體系與考核方案、加強 預算績效評價結果運用、加強預算 績效管理機構建設與人才培養、提 升內部治理信息化水平等途徑，有 效開展全面預算績效管理，促進高 等教育長足健康發展。
作者單位天津大學
