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建立健全國有企業大監督體系，是國有企 業一項綜合性、系統性、長期性工作，是深化 國有企業改革，確保國有資產保值增值的重要 內容，是建立現代企業制度、健全企業法人治 理結構的內在要求，更是深入推進黨風廉政建 設和反腐敗斗爭的迫切需要。面對瞬息萬變的 國內外市場環境和逐級傳導的國資監管壓力， 如何有效整合監督資源，提升國資監管效能， 推動國企大監督體系的建立健全和高效運轉， 成為江蘇省泰州市國資委和市屬國企必須要面 對的重要課題。
■ 推進市屬國企大監督體系建設的重 要意義
當前，泰州國資國企正處在壘土積石、強 基固本的改革發展初級階段，國有資本要做強 做優做大，國有企業要高質量發展，需要有效 的大監督體系來保駕護航，需要有力的內部監 督來制衡約束。為此，構建市屬國企大監督體
系正逢其時，迫在眉睫。
（一）構建市屬國企大監督體系是中央和省
市關于國企改革的重要部署
習近平總書記強調，要堅持問題導向，立
足機制制度創新，強化國有企業內部監督、出
資人監督和審計、紀檢巡視監督以及社會監督，
加快形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制
約有力的國有資產監督體系。江蘇省委、省政
府深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神，
建立健全與中國特色現代企業制度相適應的內
部監督體系，推動各項監管措施的落實落地，
加快形成國資監督工作閉環；省國資委主動加
強與審計、紀檢監察、巡視等監督主體的協調
配合，有效整合監督資源，著力提高監督效率，
不斷凝聚監督合力。泰州市委、市政府高度重
視市屬國企大監督體系建設工作，要求完善企
業內部監督體系，充分發揮企業監事會、審計、
紀檢監察、巡視以及法律、財務等部門的監督
作用，為構建大監督體系把方向、出對策、提
要求。這為泰州市推進市屬國企大監督體系建
設進一步提供了重要遵循，增添了工作動力。
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（二）構建市屬國企大監督體系是加強國資 監管的成熟經驗
構建市屬國企大監督體系是國資國企改革 的大方向、大趨勢，先進地區和國企在這項工 作上走在前列、示范引領，有很多經驗做法值 得學習借鑒：湖南省國資委啟動國資監管大數 據建設，打造數字化國資監管能力，提升科學 決策和風險預判能力，推動國資監管向大數據 監管、智慧監管轉變；江蘇省南京市國資委研 究出臺《企業國有資產監督發現問題分類處置 辦法（試行）》等制度，建立監督檢查發現問題 歸口管理、分類處置和移交督辦等工作機制， 形成了發現問題、整改落實、檢查核實、追責 問責的國資監督工作閉環；浙江省巨化集團結 合企業發展實際，從完善公司治理結構、規范 企業領導人員經營管理行為入手加大探索實 踐，創新實施了紀檢、監察、審計、法務、下 派監事組“五位一體”的大監督運行機制；四 川省能投集團出臺《構建企業內部大監督機制 實施辦法（試行）》，設立企業監督委員會，明 晰出資人監督、專責監督、業務監督、民主監 督四大監督體系的職能定位，建立風險信息報 送、問題線索研判、防控力量互補、工作成果 共享、網絡平臺支撐五大運行機制，使企業內 部監督整體聯動、協調運轉、精準有效；江蘇 省國信集團加強監督協同，強化與同級紀檢監 察、財務管理、法律合規等部門以及上下級內 審部門的溝通協作，實現“一次進駐”“一審多 項”，進一步增強了監督合力。這些地區和國 企的經驗做法值得認真學習借鑒，要強化工作 研究，努力探索一條符合泰州實際的國企大監
督之路。
（三）構建市屬國企大監督體系是保障市屬 國企健康發展的現實需要
作為提升國企經營管理效率的重要手段， 內部監督的最終目標應該回歸到促進國企持續 健康發展上，以監督實效保障改革、推動發展。 目前，泰州市屬企業內部監督基礎相對薄弱， 一些矛盾和問題比較突出：不少企業“三重一 大”決策機制不夠規范，部分重大投資項目未 嚴格履行規范的決策程序；部分企業對控股混 改企業投而不管，以對賭協議代替出資人監管， 導致少數企業出現投資失控等問題；一些企業 風險意識淡薄，風險識別與防范能力不強，投 資風險難以得到有效控制；有的企業因缺乏專 業人才，過度依賴社會審計機構，審計質量難 以得到有效監督和保證，暴露出一些問題，造 成了一定影響；少數企業在融資擔保、對外借 款、融資中介費商定等方面缺乏行之有效的制 度規定，決策較為隨意，甚至出現違法違紀行 為。這些矛盾和問題的存在，損害了市屬國企 的社會形象，不利于國有資產的保值增值，迫 切需要通過構建大監督體系，切實加大監管力 度，全力提高監管效能，有效保障企業持續健 康發展。
■ 當前市屬國企大監督體系建設所存 在的問題和原因分析
近年來，泰州市國資委高度重視市屬國企 大監督體系建設，先后出臺了《關于切實加強 市屬企業內部控制體系建設的通知》《泰州市市 屬企業違規經營投資責任追究試行辦法》《市屬
企業問題整改監督閉環管理實施辦法》等文件，
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有力推動各方監督力量有機貫通、相互協調， 全力打造國資監督工作閉環；運用大數據等信 息化手段，建成全省首家國有資產監管信息化 平臺，初步實現了數據采集實時化、業務處理 自動化、信息利用共享化；加強內審法務工作， 建立內審聯席會議等制度，健全內審法務工作 機制，建成目前全省唯一一支國企內審法務專 職隊伍。同時，各市屬國企立足實際、積極探 索，積累了一些好的經驗和做法，如城投集團 的監事會工作辦公室、交通集團的“曝光臺”、 文旅集團的“廉政體檢”、金控集團的“內部巡 察”等經驗做法都起到了很好的示范引領作用。 雖然市屬國企大監督體系建設工作取得了一定 的成績，但仍然存在不少問題，主要表現在以 下幾方面：
一是重視程度“低”。有的企業負責人遵循 “重經營輕監管”的固有思維，對企業內部監督 工作重視程度不高，對監督工作存在一定的抵 觸情緒。部分企業法人治理結構不健全，董事 會與監事會以及經理層三者之間沒有形成有效 的制衡關系，監督作用難以得到充分發揮。獨 立設置監督部門的企業較少，人員使用存在兼 職共用和職務交叉情況，監督部門缺乏相對的 獨立性和權威性，話語權和存在感不強。
二是監管資源“散”。各監督部門因具有相 對獨立的監督職能，監管的方式和手段各不相 同，存在“各自為政、孤軍奮戰，條塊分割、 各取所需”的現象，極易出現監督范圍和關注 內容的交叉重復，甚至是監管盲區。同時，各 監督部門往往由不同的企業負責人分管，接受 不同行業主管部門的指導和監督，在一定程度 上存在管理鏈條過長、匯報層級過多、監督成
本過高等問題。
三是專業人才“少”。根據調研所掌握的情
況，全市國資監管專業力量配備不足，尤其缺乏
熟悉公司治理、產權管理、內審法務、對外投資
等方面的專業人才，優秀人才招不進、留不住
的現象仍然存在；市屬國企監督人員學歷層次
和教育經歷相對單薄，不少財務、內審、法律、
風控等崗位人員不具備相應的專業資質，持證
上崗率較低，參加系統培訓、法務審查、案件
調查、風險評估等工作的機會相對較少，直接
導致專業化水平不高、工作程序不規范等問題。
四是溝通渠道“堵”。受體制機制、職責邊
界、工作程序等影響，各監督主體之間缺乏有
效溝通和信息共享機制，在一定程度上造成了
信息孤島或數據壁壘現象，致使監督真空、重
復監督、信息失真等情況時有發生，多部門橫
向聯動、系統內上下貫通的整體合力尚未完全
形成。同時，由于各監督主體缺乏橫向溝通和
縱向協調，給被監督者帶來了監督空隙。例如，
被監督者在面對不同監督主體的監督問責時，
能夠有針對性地提供有利于自身的信息，監督
主體難以深入取證，無法形成相互印證、完整
穩定的證據鏈，增加了監督工作的難度。
五是結果運用“難”。有些內部監督工作仍
然停留在理論層面，缺乏必要的文件指導和政
策解讀，工作分寸和尺度難以把握，可操作性
有待提高。例如，雖然市屬國企大多制定了責
任追究的相關制度，但由于配套措施未能及時
出臺，工作機制尚未健全，在實際工作中仍然
缺乏可操作性，造成了懲處力度不夠、威懾力
不足、落實不到位等現實問題。不少企業存在
重督查輕整改的情況，對發現問題的整改力度
不大，結果運行機制仍須健全完善，問題整改
效果整體不佳。
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■ 關于建立健全市屬國企大監督體系 的有關舉措和工作建議
推進市屬國企大監督體系建設是一場團隊 戰，需要方方面面協同作戰、合力攻堅、齊抓 共管、共同發力。各市屬國企要在前期工作的 基礎上，繼續加大內部監督力度，充分整合企 業監督資源，聯合巡視巡察、紀檢監察、內審 法務、監事會等監督力量，查找風險隱患，堵 塞管理漏洞，補齊監管短板，落實相關責任， 形成監督閉環，著力構建全方位、全過程和全 覆蓋的大監督體系。
（一）以保值增值為目標，依法履行出資人 監督職責
市國資委要堅持國有企業出資人職責與國 有資產監管職責有機統一，抓嚴抓實監督這一 法定職責和主責主業，探索創新監督方式途 徑，持續強化出資人監督效能。一是加快職能 轉變。持續推進以管資本為主的國資監管體制 改革，著力轉變部門職能，專司國有資產監管， 重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高 資本回報、維護資本安全，不行使政府公共管 理職能，不干預企業自主經營權，真正為國企 獨立自主決策和市場經營放權松綁。按照權責 法定原則，健全完善國資監管權力和責任清單， 明確出資人監督職責邊界，準確把握監管職能 定位，切實減少審批事項，全力打造事前制度 規范、事中跟蹤監控、事后監督問責的完整工 作鏈條。二是強化制度建設。牢牢把握出資人 職責定位，健全現代企業制度，完善企業法人
治理結構，規范“三重一大”決策機制。建立
健全投資監管、產權管理、項目建設、黨建人 事等國資監管制度，完善相關工作機制，強化 制度執行剛性，進一步提高國資監管的科學性 和規范性。三是改進監管方式。著力創新監管 方式和手段，改變行政化管理方式，探索市場 化、法治化、國際化監管方式。以國有資產監 管信息化平臺、產權管理信息化平臺、債務防 控信息化平臺等為載體，加大對國有企業資產、 資源、資金的實時動態管控力度，及時發現和 處置融資擔保、債務違約等風險事項，進一步 完善監管體系，加強信息互通，提高監管效能。 健全完善國資監管專用函制度，對在工作中發 現的問題建立及時反應機制，下發聯系函、警 示函和整改函，督促企業整改落實。四是嚴格 責任追究。健全完善國企違規經營投資責任追 究制度，嚴格界定違規經營投資責任，實行重 大決策終身責任追究制度，嚴肅追究問責，著 力形成“分級分層、有效銜接、上下貫通”的 責任追究工作體系。五是抓好人才培育。以 “四優”國資監管者為目標，通過組織專題業務 培訓、外出掛職鍛煉等方式，多形式、多維度 推動國資干部思想轉型、能力轉型、作風轉型。
（二）以提質增效為導向，大力加強內控體 系建設
內部控制是檢驗現代企業管理水平的“試 金石”，是企業持續健康發展的“晴雨表”。各 市屬國企要加強內控體系建設，明確內控建設 的具體目標，抓好內控建設的關鍵環節，著力 建設覆蓋全企業的內控體系。一是壓實工作責 任。落實內控執行責任制，明確財務部門為內 控工作的第一責任部門，壓緊壓實工作責任，
分解落實工作任務，確保每個崗位員工熟知本
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崗位權限和職責，并具備相應的專業工作能力。 二是突出內控重點。強化重大項目、重要業務 與重點流程的內部控制，切實做好投資管控、 資產管理、項目招采、合同管理等關鍵業務流 程控制，建立重大風險預警與應急機制。三是 編制內控手冊。以風險管理為導向，查找企業 的風險點，減少企業的虧損點，轉化企業的拖 累點，根治企業的出血點，強化關鍵節點管理， 明確內部控制要求，加快編制內控手冊。對于 內控手冊的編制，可參考省屬企業做法，聘請 專業機構進行量身打造，確保 2021 年底前編制 完成。四是做好內控評價。通過內控審計評價 工作，加強缺陷管理，嚴格風險防控，揭示內 控的設計缺陷和運行缺陷，提出管理改進建議， 跟蹤落實缺陷整改，實現內控閉環管理。
（三）以風險防控為底線，切實強化內部審 計工作
內部審計是現代企業制度的重要組成部 分，是企業提質增效和防控風險的自我“免疫 系統”。各市屬國企要對照六個“有沒有”要求 （有沒有明確章程、有沒有董事長直管、有沒有 設立審計法務部、有沒有完善制度、有沒有明 確內審重點項目、有沒有強化整改形成閉環）， 不斷完善組織體系，健全內審機制，加大內審 力度，狠抓問題整改，著力打造相對完善的內 審監督體系，實現企業內審工作全覆蓋。一是 完善制度，健全機制。按照審計規范化、程序 化、標準化的要求，全面加強內審制度建設， 建立健全年度審計計劃、審計報告認定、審計 問題整改閉環銷號等工作制度。結合工作實際， 健全內審業務規范，盡快編制企業內審工作業
務流程和實務指南，全力抓好審計立項、審計
方案、審計實施、審計報告、審計處理等重點
環節，有效增強內部審計效果。二是突出重點，
提高頻率。重點關注深化國企改革進程中的苗
頭性、傾向性、典型性問題，突出經濟責任審
計、管理審計、專項審計、內控審計等重點審
計項目，對企業貫徹執行黨和政府重大決策、
落實國資監管規定等情況開展各類審計監督，
進一步提高內審工作的針對性和實效性。結合
企業實際，聚焦改革發展的重點難點、痛點堵
點和風險點，進一步提高內審頻率，對子公司
每五年至少輪審 1 次，對重大項目、重大風險
領域和重要子公司每年至少審計 1 次，對子公
司主要領導人履行經濟責任審計至少 1 次（市
管干部兼任的除外），對資金管理機構每年至少
審計 1 次，對重點金融子公司和信托等高風險
金融業務每年至少專項審計 1 次。三是抓好整
改，注重實效。按照“制度未完善不放過、問
題未解決不放過、責任未落實不放過”的原則，
明確問題整改的任務書、時間表、路線圖，加
大整改落實和跟蹤檢查力度，實行動態跟蹤和
對賬銷號閉環管理，確保整改效果，嚴肅責任
追究，維護內審權威。
（四）以獨立運轉為基礎，充分發揮監事會
作用
監事會是公司監督機制的核心，是企業法
人治理結構的重要組成部分。隨著外派監事會
職能的劃轉，各級國資監管機構最重要的監督
方式和信息渠道從此被“截斷”，部分監事會監
管出現“斷檔”“斷層”，給國資監管工作帶來
了諸多問題。在這樣的大背景下，《中華人民共
和國公司法》之下的內設監事會建設和職能發
揮顯得尤為重要。一是推進監事會工作正常化。
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各企業監事會要根據考核要求和實際情況，先 從計劃安排、重點監督事項、檢查報告三方面 補短板、強弱項，推進監事會工作正常化。建 立監督工作配合協調機制，加強監事會隊伍建 設，積極開展各類業務培訓，進一步提高監事 會工作人員的履職能力。二是科學行使各項權 力。切實增強監事會的獨立性和權威性，通過 列席、質詢、建議等方式，切實行使好法律法 規賦予監事會的質詢權、建議權、糾正權等法 定職權，對公司董事、高管執行職務的行為實 施有效監督；通過調查、檢查等方式，認真履 行好財務監督檢查權，確保公司財務信息的合 法、真實、完整。三是落實監事會專用函制度。 在監事會工作中實行專用函制度，是規范國資 監管行為的積極探索。各企業監事會要按照專 用函制度要求，加強意見函、提示函、警示函、 糾正函的使用和管理，合理有效地運用專用函 履行職責、推動工作，充分揭示企業存在的問 題、風險及隱患。四是探索建立工作報告制度。 各企業監事會要按照工作要求和有關規定，在 每年 5 月底前向市國資委提交上一年度的《年 度監督檢查工作報告》，客觀公正地評價企業的 經營業績和企業負責人的經營行為，確保國有 資產的保值增值。
（五）以問題整改為抓手，全面推進黨風廉 政建設
一是嚴格履行主體責任。各市屬國企黨組 織要切實履行責任，加強工作聯動，推進落實 黨風廉政建設黨委主體責任、黨委書記第一責 任人責任、紀委書記的監督責任及領導班子成 員“一崗雙責”，著力構建蓋邊沉底的工作責任
體系，切實做到守土有責、守土負責、守土盡
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責、失責追責。二是切實抓好問題整改。堅持 問題導向，對巡視巡察反饋問題進行分類施策、 標本兼治，一項一項抓整改，一步一步抓落實， 推動問題的真抓實改。三是著力強化溝通協調。 健全完善市屬國企紀檢監察“四聯動”工作機制 （聯動研判、聯動教育、聯動監督、聯動處置）， 通過召開廉情分析對接會等方式，切實加強市國 資委黨委與派駐紀檢監察組和市屬國企黨委、紀 委間的協調聯動，努力形成加強黨風廉政建設的 合力。四是有效加強監督執紀。準確把握監督 執紀“四種形態”，持續加大監督執紀工作力度， 突出政治監督，加強日常監督，抓好案件查辦， 始終保持正風肅紀反腐的高壓態勢。認真貫徹 落實“三個區分開來”，探索容錯糾錯工作機制， 全力營造銳意改革、勇于創新、敢于擔當、合理 容錯的干事創業環境。 G
王睿威 王 凱
江蘇省泰州市國資委
