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王星軼
—、引言
行政事業單位作為國家政策的 直接貫徹和執行者，其收入基本來 源于財政資金；由于經濟業務較企 業簡單，因此，在內控制度建設上 普遍存在一些問題，這些問題的存 在，既制約了行政事業單位的工作 效率和效果，同時也影響了財政“節 流'’任務的完成和部門預算制度的 實施，影響了會計信息的真實性。 這就迫切需要行政事業單位引起重 視，并在此基礎上制定適合行政事 業單位特點和管理模式的內部控制 規范框架。
二、當前行政事業單位內部控 制存在的主要問題
（―）預算控制比較薄弱
財務預算是財務管理工作的重 要組成部分，財務預算在行政事業 單位整體運行中起著重要的作用， 然而，在行政事業單位的財務管理 中，預算管理比較松散，往往缺乏 監督機制，執行預算跟蹤反饋也不 及時。
在預算編制上，時間短，過程 緊，準備不充分，導致編制質量低； 財會部門與其他職能部門之間缺乏 有效溝通或業務部門不參與其中， 導致預算編制與預算執行等經濟活 動脫節；預算項目不全面、不細致、 編制粗糙，隨意性大，導致預算約 束不夠。在編制方法上，應該遵循 零基原則，但實際上，大部分采用 的都是基數法，往往只是在去年的 基礎上改變一點百分比，甚至不變， 制約了財政對經濟機構和布局的宏 觀調控，嚴重影響了預算的準確性 和科學性。缺乏預算考核和監督機 制，單位領導和財務人員的考核意 識不強，沒有與績效激勵掛鉤，預 算執行沒有約束力，資源利用效率 差。
（二） 費用支出缺乏有效控制 目前，行政事業單位的經費支
出普遍缺乏嚴格的支出范圍及開支 標準，基本支出與項目支出之間相 互擠占；審批程序不嚴格，手續不 齊全，有的只憑領導的"一言'’就 可以隨意入賬，重大支出未經領導 班子集體決策；采用虛假或不符合 要求的票據報銷，可能導致虛假發 票套取資金等風險。
（三） 固定資產管理比較薄弱
實行政府集中采購制度以后， 行政事業單位固定資產的購置得到 了有效控制，但對資產的使用管理 仍缺乏相關的內部控制，重購輕管 現象比較普遍。如相當部分行政單 位未按規定建立起定期財產盤點制 度，對于購置的固定資產未能及時 登記入賬，未按規定登記固定資產 明細賬和實物卡片，資產保管責任 不明確等，極易導致資產賬實不符 及資產流失，賬外資產也時有發生。
（四）財務與業務管理脫節
財務部門只起到''核算"、"付 款"作用，對單位重要事項的決策、 實施過程和結果均不了解，未能對 業務部門實施必要的財務管理和內 部監督。如一些行政事業單位財務 部門對于房租收入，往往只負責對 收入登賬核算，而對收入額確定是 否合理、是否按合同及時收取、是 否做到應收盡收等卻未能實施必要 的財務監控。
三、行政事業單位內部控制薄 弱的原因
（一）內控意識相對淡薄，內 控體系不完善
良好的內控意識是內部控制制 度得以健全和實施的重要保證。但 從有關情況看，一些單位（部門） 領導對內部控制制度重要性的認識 還不夠到位，內控意識淡薄。重事 業發展、輕內部管理，甚至缺乏對 內部控制知識的基本了解。有的認 為，現在財務方面反正有會計核算 中心把關，單位內部控制不再那么 重要了；有的則把內部控制看成僅 是財務部門的事；行政事業單位長 期實行的"一支筆"制度流于形式。
（二） 內控體系不完善
很多行政事業單位的內部控制 制度不完善，監督機制不健全。這 就容易造成相關的管理較差，只在 部門內部開展內控管理而沒有上升 到單位層面進行總體布局，內控工 作混亂，且內部控制的建設方法也 比較單一，比如，各種形式的整改 往往是行政事業單位內控建設中的 第一選擇，這種后知后覺式的內控 建設嘗試雖然具有一定效果，但對 內控體系的建設提升的貢獻力極為 有限。目前，行政事業單位內部少 有建立規范的內部監督機構；已建 立內控監督機構的單位因監督人員 與被監督部門是平級關系，遇到問 題往往大事化小、小事化了，不能 很好地履行監督職責，導致監管工 作流于形式。
（三） 行政化管理色彩相對濃 重
行政事業單位本身的性質會致 使內部管理上帶有很強的行政化色 彩，這不僅不利于很多現代管理理 論在行政事業單位中的應用，也會 制約到內部控制建設相關工作的開 展。雖然內部控制建設是從管理層 面進行的一種優化和調整，但各職 能部門與員工是否能夠較好的參與 其中，整體管理的大環境是否良好 必然會對內部控制建設活動開展產 生影響。一直以來，人浮于事等現 象在行政事業單位中便時常出現， 行政化管理色彩引發的各種不當現 象也影響到了內控活動的進行。
（四）部分單位財務管理人員 業務素質不高
財務管理人員業務素質不高， 不能很好適應內部控制工作之需 要。人是一切工作成敗的關鍵因素， 內部控制工作也同樣，內控制度的 制訂和貫徹落實都離不開人，尤其 需要有較高素質的專業人員；但現 階段，由于行政事業單位會計核算 較為簡單，財務管理的地位未能有 效體現，因此對會計業務素質要求 不如企業那么高。
四、完善行政事業單位內部控 制的舉措
（―）預算業務的加強
1. 充分安排預算編制時間，調 動全員參與積極性，充分考慮本單 位和部門的實際情況。預算編制要 與部門發展規劃相結合，使預算的 短期行為轉變為長期行為。為此， ―方面要把預算的編制與單位的發 展規劃緊密結合起來，確保兩者相 輔相成，互為基礎；另一方面，要 在預算編制前，認真細致的開展調 研，確保預算編制有的放矢。
2. 加強預算執行的監督檢查 以及績效評價。建立健全預算資金 的跟蹤回訪制度、責任追究制度以 為博蚓曇37 及預算項目的變更、取消、追加和 調整審批制度，實現對預算資金運 行和管理的全方位、全過程監督， 用機制和制度保證預算資金安全有 效使用。單位應當加強預算績效管 理，建立’‘預算編制有目標、預算 執行有監控、預算完成有評價、評 價結果有反饋、反饋結果有應用" 的全過程預算績效管理機制，是加 強預算管理，提高資金使用效益的 重要制度保障。
（二） 增強內控意識
強化單位負責人的會計與內 控責任單位負責人在單位內部控制 體系中居于主導地位。只有這樣， 才能使單位由上而下共同執行內控 要求，從而推動內控的健康發展。 單位負責人應當對本單位內部控制 建設采取積極支持的態度，并直接 參與內部控制建設過程，提供必要 的人力、物力支持，保證內部控制 建設的有效開展和有效實施。單位 負責人要正確樹立起"一把手工 程""第一責任主體"的主觀意識， 和單位的一些主要領導要強化對內 部控制內容的培訓學習，同時，在 單位內部推行經濟責任制，將責任 風險直接與決策層掛鉤，各盡其職， 相互協調，相互制約，全面提高對 單位內部控制制度建設重要性的認 識，培養良好的內部意識和內部控 制環境。
（三） 增強會計基礎工作，強 化會計系統的控制作用
會計基礎工作薄弱嚴重制約了 行政事業單位的內部控制制度建設 和部門預算的實施效果。因此，要 提升行政事業單位內部控制水平，
為財政"節流'’奠定堅實的基礎， 還必須重視改進行政事業單位的會 計基礎工作，強化會計系統的控制 作用。強化會計工作基礎，需要財 政機關加強對行政事業單位會計人 員的會計基礎工作規范的培訓教 育，并在此基礎上建立對行政事業 單位的會計基礎工作的全面檢查制 度，并建立相應的獎懲制度。
（四）健全單位內部控制制度 體系，規范單位內控行為
行政事業單位財務會計工作 和內部控制工作的效果，需要有一 套科學合理的制度體系來支持和保 證。單位應當單獨設置內部控制職 能部門或者確定內部控制牽頭部 門，負責組織協調內部控制工作。 建立決策、執行、監督相互分離的 機制。既要服從本單位"三定'’規 定的要求，在現有編制內按照內控 的要求設計工作機制，又要從經濟 活動的特點出發，建立聯合工作機 制。建立健全內控關鍵崗位責任制， 明確崗位職責與分工，確保不相容 崗位相互分離、相互制約和相互監 督。還可以實行關鍵崗位工作人員 的輪崗制度，明確輪崗周期。還要 把好人員入口關，將職業道德修養 和專業勝任能力作為選拔和任用員 工的重要標準，確保為內部控制關 鍵崗位配備的工作人員具備與其工 作崗位相適應的資格和能力。同時, 還應當切實加強員工業務培訓和職 業道德教育，不斷提升員工的素質。
行政事業單位內部控制工作是 一項復雜的系統工程，任重而道遠， 需要我們耐心、細心的去調整它， 依托于財政部近年來發布了一系列 關于行政事業單位內部控制的法律 規范，需要單位的所有部門以及國 家相關部門聯合合作，共同為內部 控制出謀劃策，優化內部控制環境, 提高內部控制意識，完善內部控制 制度等，不斷提高行政事業單位的 內部控制水準，提高行政事業單位 的風險防控追責，將科學的治理體 制在全行業、全領域進行全方位覆 蓋，促進社會主義市場經濟體制的 進一步完善。
作者單位天津廣播電視臺
