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黨的十九大以來，在財政部的精心指導和大力支持下，湖南加快推進全面預算績效管理改革，各項工作取得積極進展。但在改革推進過程中，也面臨著預算績效管理權威性不強、績效評價結果運用不足、部門協同配合不夠等瓶頸問題。為破解這些難題，自2019年以來，湖南省財政廳積極探索建立財政審計協同聯動機制，在湖南省審計廳的大力支持下，立足財政部門“把關守口”職能和審計部門“經濟衛士”定位，通過預算績效與審計監督的指標共商、信息共享、成果共用、整改共促，合力推動全面預算績效管理真正落到實處。
主要做法
（一）強化指標共商，筑牢財審聯動基石
理念一致、標準科學、相互融通的績效評價指標和審計指標是財政審計協共同推進預算績效管理工作的基礎。湖南財政、審計部門高度重視這項基礎工作，采取聯合調研、座談研討等方式，聯合開展財政資金績效評價及績效審計指標的制定修訂工作。財政部門作為財政資金績效指標體系建立的責任主體，在研究制定財政政策、專項資金、部門整體支出績效目標指標體系以及績效評價指標體系時，廣泛征求省審計廳的意見建議。如，2020年省財政廳成立課題組，成功申報省社科聯重大課題“全面實施預算績效管理相關問題研究”。課題組在原指標體系基礎上，重新建立了科技、教育、文化、經濟建設、自然資源和環境保護等資金2400多條績效指標和PPP等項目共性、個性指標2338條。這些指標都向省審計廳充分征求意見建議并有效吸納。
（二）強化信息共享，突出財審聯動重點
加強信息互通和資源共享是推進財審聯動的重要支撐。湖南財政、審計兩部門在制定各自年度工作計劃時加強溝通，科學確定年度重點績效評價項目和重點審計項目，做到各有側重、相互補充，以節約資源，減少重復檢查。審計部門參考財政預算安排、重大支出、政策扶持重點等信息，確定審計工作計劃；財政部門對審計監督發現問題較多的省級專項和項目支出，開展重點績效評價。如，省審計廳在2019年度省級預算執行審計中發現，省預算內基本建設投資中有16個子項未按支出方向分別設置績效目標，9個部門項目資金連年結轉，省財政廳據此將省預算內基本建設投資和這9個部門列為2020年重點績效評價對象。又如，根據投資專項審計情況，省財政廳對某鐵路征地拆遷項目開展事前績效評估，實現壓減投資8億元，占概算金額的17.8%，同時建議審計部門對該項目的竣工結算開展專項審計。此外，財政審計兩家采取文件抄送、情況通報、會議交流等方式，交流財政審計及其他專項審計、績效評價、財政監督管理等方面情況，共享信息資源，提高工作效率。如，省財政廳推動省審計廳在對市縣領導干部開展經濟責任審計時，將財政供養人員管理納入重點審計事項，防止人員支出膨脹、擠占有限的財政資金。
（三）強化成果共用，提升績效管理效能
結果難以得到全面運用是預算績效管理的關鍵癥結，也是財審聯動要著力破解的一個難題。省審計廳把財政績效評價、財政監督管理中發現的重大問題線索，作為重點審計內容，并及時向省財政廳通報審計中發現的財政財務管理問題，提出加強財政管理的意見建議。省財政廳在遵守審計信息保密要求的前提下，將審計成果作為政府績效評估中財政管理指標的重要計分依據，并應用到預算安排和調整中，視情采取收回資金、調減預算、暫停撥款、中止項目等措施，確保財政資金安全高效使用。2019年，省財政廳綜合運用財政績效評價和審計監督成果，將省級專項從75項壓減到47項，收回省直部門結轉結余資金15億元，資金資產盤活成效較為顯著，得到國務院肯定批示。2020年，省財政廳進一步強化成果利用，加大工作力度，壓減收回省直部門非重點、非剛性資金近40億元，全部用于民生等重點支出。目前，財政部門正綜合前期績效評價和審計監督成果，研究將其全面運用到省級部門預算編制之中。
（四）強化整改共促，健全源頭治理機制
財審聯動的最終目的，就是要聚焦績效評價和審計監督發現的問題，共同督促責任單位抓好整改落實，提升預算績效，同時針對發現的管理漏洞和工作短板，扎牢織密制度籠子，建立健全源頭治理長效機制，從根子上防止問題再次發生。截至10月底，財審聯動共同督促審計查出問題的整改，全省各級財政確認收入并繳庫22.51億元，歸還原渠道資金10.85億元，盤活使用或統籌納入預算管理31.84億元。出臺了進一步加強省級預算單位銀行賬戶及資金管理的工作方案，對省直預算單位的實有資金賬戶開展了全面清理，有27個銀行賬戶已清理撤銷。在“治標”的同時，更加注重“治本”，省財政廳通過梳理分析審計監督和績效管理中的常見共性問題，推動各級財政部門出臺了規范財政管理、硬化預算約束、加快預算執行進度、盤活財政存量資金資產、加強政府債務管理等制度文件共116項，進一步規范了財政管理，維護了財經紀律，提升了財政管理水平和財政資金使用績效。
主要困難和問題
以“財審聯動”為突破口，推進全面預算績效管理是一項全新的改革嘗試，沒有任何經驗可供參考和借鑒，只能大膽探索，先行先試，摸著石頭過河。在工作推進中，也遇到了一些困難和問題，主要表現在以下三個方面：
（一）財審協同聯動的合力有待進一步提升
一方面，兩個部門內部“整體作戰”能力需提升。湖南財政、審計兩部門高度重視財審聯動工作，兩家“一把手”親自抓，分管廳領導具體抓，并且分別明確了牽頭處室，其中省財政廳為績效管理處，省審計廳為財政審計一處。全面預算績效管理涉及方方面面，需要匯集全廳各處室、各單位的力量，擰成一股繩全力推進。以省財政廳為例，除聯席會議5個固定列席處室、單位外，還約了15個涉及預算管理和資金績效的處室在開展相關工作時密切配合。由于工作點多線長面廣，且財審聯動處于運行初期，各處室“各自為戰”的意識還沒有完全打破，許多工作開展起來還難以完全做到整齊劃一、步調一致。另一方面，兩個部門之間“聯合作戰”能力需提升。根據聯席會議制度安排，財政、審計原則上每半年召開一次聯席會議，特殊情況可隨時召開，共同研究財審聯動工作的重大問題。但由于財審聯動機制才剛剛建立起來，兩家在開展相關工作時，缺乏部門間協同作戰的意識和經驗，導致部分“指標共商、信息共享、結果共用、整改共促”的要求未能及時全面落實。
（二）財審協同聯動的范圍有待進一步拓展
一是支出績效介入較多，收入績效涉足較少。“收”與“支”是財政工作的一體兩面，目前財審聯動重點關注的是財政資金使用是否合規高效，對收入征管的規范性、收入質量的真實性等方面關注較少。在當前新冠肺炎疫情影響仍未完全散去、經濟下行壓力加大、減稅降費力度空前的特殊背景下，財審聯動要將收入績效納入重點關注內容，督促涉稅部門做到依法征收、應收盡收，嚴防違規征稅攤派等事件的發生。二是資金績效介入較多，資產、資源績效涉足較少。資金、資產、資源（簡稱“三資”）是寶貴的國家財富，絲毫不可被浪費和侵蝕。財政、審計作為政府的重要監管部門，在確保“三資”安全高效上，目標是一致的、職責是相近的。當前，財審聯動更多聚焦財政資金的使用績效，對資產、資源管理的規范性、利用的有效性涉足不多，亟需深度介入，共同維護國家資產、資源安全，提高配置使用效益。三是專項績效介入較多，綜合管理績效涉足較少。目前，在財政、審計兩部門的共同努力下，湖南所有省級專項績效目標全部報送省人代會審議，所有省級專項都開展了三年整體績效評價、重點評價和審計監督，并根據審計及績效評價結果，實行“一個專項一個管理辦法”，資金管理總體較為規范。但在其他財經管理領域，如存量資金盤活、政府債務風險防控、PPP及政府購買服務管理、政府采購監管、財政專戶管理、財政供養人員控制、國外貸款利用、預算法及其實施條例執行等，還有大量的“富礦”可挖掘，還有大量的潛力可盤活。
（三）財審協同聯動的機制有待進一步完善
一是向上看，亟待建立定期匯報機制。財審聯動是一個“下刀子”“動奶酪”的改革舉措，必然會觸碰一些部門、單位的既得利益，必須高位推動才能取得實質性進展。目前，財審聯動工作雖然納入了湖南省委深改委年度改革事項和省政府年度工作要點，但尚未建立起向財政部、審計署及省委省政府定期匯報的工作機制，依照法定程序向省人大報告工作開展情況的機制也有待進一步完善。二是左右看，亟待健全壓力傳導機制。預算績效管理改革的責任主體是各部門、各單位。雖然預算績效管理已推行多年，但不少單位“重爭資、輕管理；重分配、輕績效”的觀念根深蒂固，缺乏實施預算績效管理的內生動力。在當前預算緊平衡成為新常態的背景下，要以財政、審計兩部門聯動為基礎，逐步爭取將人大、紀檢監察、財政部湖南監管局、審計署駐長沙特派辦等機關、單位納入聯動范圍，倒逼各部門、單位真正樹立績效理念，全面推進預算績效管理，提升“花錢問效、無效問責”的責任感和威懾力。三是向下看，亟待完善市縣跟進機制。在省財政、審計兩部門的大力推進下，目前湖南有部分市縣建立了財審協同聯動推進全面預算績效管理機制，有的還取得了初步成果。但客觀來看，市縣財審聯動普遍還處于觀望狀態或者起步階段，有的地方形式上是搭建起來了，但實質上還未有效運作，需要更高層面高位推動、示范引領，并提供可復制的操作模板。
未來工作思路
（一）統籌協調，以“三個加快”持續夯實基礎
一是加快完成制度設計與優化。目前，湖南財政、審計部門已搭建財審聯動的總體框架，立好了“四梁八柱”，但對于“指標共商、信息共享、成果共用、整改共促”四個子維度，還正在研究具體可操作的實施細則。下一步，省財政、審計將緊密配合，加快推進步伐，以問題為導向，對現有制度安排進行優化升級，并盡快出臺四項配套細則，形成一個覆蓋財審聯動全流程的操作手冊，為市縣和外省提供工作模板。二是加快建立工作報告機制。及時總結財審聯動的工作進展和經驗做法，并向財政部、審計署做好匯報。建立健全依照法定程序向省人大匯報相關工作的機制。工作報告機制按時間分為定期和不定期兩種形式，原則上每年報告一次總體工作情況，必要時不定期進行報告；按內容分為綜合報告和專題報告，綜合報告主要報告財審聯動推進預算績效管理的綜合情況，專題報告主要就財審聯動重點領域、重大舉措、重大問題進行專門報告。三是加快推進“上下左右”立體聯動。督促市縣和省直部門、單位積極行動起來，市州、縣市區政府主要負責人要親自研究部署財審聯動工作，比照省級建立聯席會議制度，制定工作方案和操作細則，確保年底前各市州、縣市區全面完成改革；各省直部門、單位要層層壓實相關責任，全力配合開展工作。定期開展專業培訓，培訓對象為省市縣財政、審計干部以及省直部門、單位財務負責人，每年分批培訓，力爭三年實現干部培訓全覆蓋。廣泛利用各種媒介和平臺，加大對財審聯動的宣傳推介，在全社會形成“重績效、講績效、抓績效、用績效”的良好氛圍。
（二）深挖潛力，以“三個并重”逐步拓圍擴面
一是堅持支出績效與收入績效并重。在持續做好財政支出績效管理的同時，將財政收入也納入績效管理范疇，明確相關標準、范圍與重點，引導各級嚴格落實減稅降費政策，培育厚植優質財源，鞏固提升財政收入質量成果。二是堅持資金績效與資產、資源績效并重。在抓好財政資金使用績效的同時，加強對資產管理的監管，壓實單位產權管理責任，盤活存量資產，提高資產配置效率，實現國有資產安全完整和保值增值，將資產績效不合格單位作為財政、審計的重點監督對象，督促其切實加強整改。主動對接國土資源部門，將國有資源納入財審聯動監管范圍，聯合加強對國有資源的績效管理，確保國有資源合規高效利用。三是堅持項目資金績效與政策管理績效并重。根據國家治理能力和治理體系現代化目標，立足財政、審計部門作為政治機關的定位，不僅要關注重大資金的使用績效和重大項目的管理效益，更要關注重大政策立項的必要性、投入的經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等方面，以及政府綜合治理的投入產出效益等政策管理績效問題，包括政府債務管控、財政供養人員、招商引資成效等。
（三）緊盯重點，以“三個聚焦”著力服務大局
一是聚焦直達資金使用績效。中央直達資金是幫助基層和市場主體渡過當前難關的“救命錢”。湖南省將推動實現財政、審計、人民銀行、政府督查、紀檢監察“大聯動”，協同開展中央直達資金的績效評價和專項審計，加強直達資金執行進度和績效目標實現程度的事中監控，堅決處理截留挪用、弄虛作假、資金沉淀等問題，確保資金及時撥付、精準使用、安全高效，促進資金直達市縣基層、直接惠企利民。二是聚焦“新基建”資金使用績效。新基建布局及建設成效直接關系我國未來發展持久競爭力，是當前中央強力推進的重大工作。湖南省將聯合財政審計力量，重點關注投資超概算、擴大投資規模、提高建設標準、增加建設內容，以及政績工程、“面子”工程、損失浪費等問題，促進規范投資行為，提高投資效益，防范廉政風險。三是聚焦政府債務管理績效。政府債務風險管控事關國家經濟安全和社會穩定，是一個系統性、全局性問題。財政、審計將進一步密切配合，加快出臺《政府債務項目績效管理辦法》，強化政府債務項目績效評價，提高債務資金使用績效。加大開展政府債務審計監督力度，從嚴整治市縣政府違規舉債行為，核實一起、問責一起、查處一起。
（四）用好成果，以“三個突出”全面提升實效
一是突出綜合運用。先從預算執行和其他財政收支審計成果運用入手，重點關注財政存量資金的盤活、預算單位特設賬戶和往來款清理、資產配置管理及處置、專項資金管理及優化等方面的問題，同時將重大政策跟蹤審計、投資審計、經濟責任審計、自然資源審計和其他審計成果，整體打包、綜合運用到預算安排和調整中，應用到政府績效評估中，應用到市縣財政管理工作績效考核與激勵中，并逐步實現與黨政領導干部的履職考核、提拔任用、追責問責直接掛鉤。二是突出標本兼治。聚焦績效評價和審計監督發現的問題，聯合督促責任單位拉條掛賬、清零銷號抓好整改，著力解決被審計單位和預算單位“屢審屢犯、屢評屢犯”問題。同時，堅持標本兼治，對于財審聯動發現的體制機制問題，及時打上制度“補丁”，堵塞管理“漏洞”，進一步規范財政管理、維護財經紀律，不斷提升財政法治管理水平和財政資金績效。三是突出震懾效果。結合財審聯動改革實際，逐步把推進全面預算績效管理協同聯動范圍擴大到省人大、省紀檢監察委、財政部湖南監管局、審計署駐長沙特派辦等機關、部門和執紀執法單位，進一步放大績效評價和審計監督成果，提升全面預算績效管理的權威性和震懾力。
原載于2021年4月《中國財政》總第825期
（編者對本文略有調整修改）
