桐廬縣財政局課題組
“協建制”的概念沒有在投資學系列教材、政府投資的規范性文件中出現過，課題研究者對它的提出是相對于非經營性政府投資項目實行“代建制”而言的?！皡f建制”就是針對目前縣級政府性投資領域難以杜絕的“三超”現象，專業化項目管理公司（代建單位）市場發育極其不成熟，推行“代建制”模式尚待時日的背景下，抽調政府機關內有基建經驗的人員或聘請中介機構的專業技術人員協同建設單位進行政府性投資項目建設，實行“投資、建設、管理、使用”相對分離的一種過渡性管理模式。本課題從探討縣級政府性投資項目為什么要實行“協建制”的原因入手，結合“協建制”在政府投資項目管理中的實踐，研究“協建制”的平臺建設及其在縣級政府性投資項目管理中的作用發揮。
一、 縣級政府性投資項目實行“協建制”的原因
1、“代建制”在縣級區域內推行的先天不足增強了“協建制”建立的可能性。
自從2004年7月16日國務院發布了《關于投資體制改革的決定》，以及2004年11月16日建設部出臺了規范性文件《建設工程項目管理試行辦法》后，“代建制”的概念及其規范化的操作在政府性投資項目管理中不斷被提出和試點，出現了上海、重慶和深圳三種試點模式，并不斷地被加以經驗總結和推廣。浙江省也在2005年出臺了《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》，市、縣級政府也相繼進行了有關“代建制”的規范性文件的制訂及項目試點工作，但是“代建制”在縣級區域內的推行卻存在著先天的不足。首先，縣域外的專業化項目管理公司無心介入代建項目?！按ㄖ啤蓖菩械那疤崾菗碛谐墒斓膶I化項目管理公司市場，從理論上講，這個市場是全國范圍甚至是全世界范圍內的，但是即使在經濟全國排位前列的浙江財政收入在10億元左右的縣市仍然居多，這就決定了非經營性政府投資項目的建設規模和投資規模程度遠遠不能吸引縣域外的專業化項目管理公司介入；其次，縣域內的專業化項目管理公司很難全面承擔代建項目。從課題組所在的縣域內情況看，代建人分為二類：一類是管理咨詢類公司，僅擁有造價咨詢公司、會計師事務所、規劃設計所等，而且這些中介機構的部分業務資質還屬于掛靠省市級的相關中介機構；另一類是房地產開發公司、二級以下的施工總承包企業等。這些代建人僅具有某一方面甚至是建設過程中某一具體方面的專業水平，不具備項目全過程的管理經驗，一旦項目代建失敗，特別是中介機構缺乏基本的抗風險和違約賠償能力；再次，建設單位和政府投資項目管理部門職能和角色的轉變也難以在短時間內準確到位，“越位”和“缺位”的現象在一定時期和一定范圍內勢必存在，直接或間接地束縛代建單位的手腳，影響其積極性和主動性。因此，“協建制”作為“代建制”過渡管理模式，它的建立與施行給工程項目管理市場的培育和實現政府職能的轉變提供了時間和空間。
2、目前縣級政府性投資項目的管理現狀突出了“協建制”建立的必要性。目前政府性投資項目管理中的一個突出問題就是由項目管理上的“三超”（超建設規模、超建設標準、超投資概算）引起投資上的“三超”（概算超估算、預算超概算、決算超預算），政績腐敗和經濟腐敗在投資領域屢禁不止，屢查不止。其存在的問題主要有：一是一些部門既擁有投融資的職能，又擁有政府性投資項目審批監管職能，同時還還擁有直接組織工程項目的建設實施職能的部門，存在著政企不分、責任不明、在建投資規模和年度投資規模與財力不配比、投資戰線過長、監管不力、后評價制度不健全等問題； 二是大多數非營利性政府投資工程由臨時組建的基建班子負責組織實施，部分單位缺乏建設所需的工程管理、技術人員，不具備與項目管理相關的專業技術、經驗和水平，項目結束機構即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費；三是政府投資工程由建設單位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的責任與利益分離，再加上條塊考核、達標等種種因素的影響，相關的部門單位和投融資公司積極向政府申請，擴大在基建方面的投入，極易造成爭項目、爭資金、爭土地，導致“釣魚”工程和超規模、超標準、小而全、大而全建設項目等現象的產生，影響了土地、資金等資源的集約利用；四是政府投資工程各自組織建設，難以實施有效的實時監督，難以及時糾正建設過程中的違法違規問題?！皡f建制”的建立在一定程度上解決了工程管理人員缺乏的矛盾，在一定期間內使工程建設橫向有比較、縱向有監督，有利于較好地控制投資規模和建設標準。
3、不完全的“協建制”實踐取得的成效佐證了“協建制”建立的可行性。2004年，某軍事化指揮中心立項建設，由于該單位缺乏工程技術管理人員和基建財務管理人員，縣財政局基建科建議政府委派某單位常年從事基本建設現場管理的一位同志（公務員身份）直接參與該項目的建設管理工作。該同志與建設單位領導和確定的現場管理人員一起，從土地征用、方案設計開始，一直到2007年工程竣工決算止，全過程地參與工程的建設管理，在設計方案的優化、現場施工設計變更的把關、暫定價的確認、工程聯系單簽證等等方面做了大量的工作，提出很多合理化的意見和建議。該工程立項核定建設規模4300平方米，投資規模850萬元，竣工決算的相關資料反映，工程投資完全控制在立項確定的投資之內。在該項目實施的同時，該同志還參與了某活動中心的基建項目管理工作，僅在外墻立面和多功能廳頂部的施工過程中提出的經設計單位認可的優化方案，就節約投資40多萬元，該工程目前已交付使用，從送審的工程決算分析，該工程比立項確定的投資規模預計可節約近50萬元。而在同期進行的未實行不完全的“協建制”而是由建設單位臨時組建的基建班子負責組織實施的其他二個工程也已完工交付使用，但從送審的工程決算分析已明顯地存在“三超”現象。實踐證明，“協建制”在政府性投資項目管理中的建立是可行的、而且是卓有成效的。
二、在縣級政府性投資項目管理中推行“協建制”的初步設想
不容置疑，在當前全省乃至全國上下大力推行“代建制”的背景下，提出一種介于現行政府投資項目管理體制和“代建制”之間的一種過渡性管理模式——“協建制”，必須回答如何解決機構問題，人員管理問題，職責問題，如何實現從“協建制”到“代建制”的平穩過渡問題。我縣嘗試的委派工程專業技術人員參與建設單位項目管理的不完全 “協建制”至所以成功，是建立在以下幾個先決條件基礎上的：一是縣政府領導的大力支持；二是建設單位領導的積極配合及善于聽取合理化的意見和建議；三是被選的委派人個人的政治素質和業務素質過硬。但在現行政府投資項目管理體制下，項目使用單位、承建單位與監理單位都是超投資、超標準的受益者，政府在整個項目實施過程中的監管實際上處于失控狀態的環境下，三個先決條件如果沒有制度的保障和約束，只要失去一個條件，這種不完全 “協建制”就起不到應有的作用。因此，必須為“協建制”創造一個開展工作的平臺，并將此平臺與今后推行的“代建制”實行無縫對接。
1、建立機構。在管理層面上，設立“協建制”工作領導小組，組長由縣領導擔任，成員由相關的部委辦局領導擔任，負責領導和協調“協建制”機構的工作開展。領導小組下設辦公室，負責“協建制”機構日常工作的協調、管理和監督。為解決機構增設問題，有二種方案可供選擇：一種是“協建制”工作領導小組辦公室和為規范建設工程項目交易、經營性土地出讓、國有資產產權交易、政府采購而建立的政府公共資源統一交易中心合署辦公，其優點是可以整合資源和職能，外延擴大政府公共資源統一交易中心在建設工程項目交易中的作用發揮；另一種是“協建制”工作領導小組辦公室和縣國有資產管理委員會或國有資產經營公司合署辦公，其優點是作為政府性負債統一融資平臺的國有資產經營公司可以從資金的角度與發改局一起加強對政府性投資項目的決策管理。在操作層面上，在“協建制”工作領導小組辦公室下根據非營利性政府投資工程項目類別分設幾個科室，抽調政府機關內政治素質過硬，直接參與過政府投資項目建設，有豐富基建管理理論和實踐經驗的人員充實到各個科室中去，這些人員的組織和人事關系不變，但日常考核納入“協建制”工作領導小組辦公室，便于解決現階段對“協建制”的人員管理和監督問題，也為今后“代建制”的建立在人事上解決一個可進可退的難題。同時在必要與可能的前提下，吸收中介機構參與項目建設的管理，既解決了“協建制”推行過程中人員不足的難題，又為今后“代建制”的推行培育了專業管理市場。
2、明確職責。《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》對實行“代建制”項目的代建單位明確了從“工程前期征地、拆遷和建設條件的落實、協調”開始一直到“協助工程中間驗收，編制工程決算，負責項目竣工及有關技術資料的整理匯編”等十個方面的權利和義務，鑒于“協建制”是一種介于現行政府投資項目管理體制和“代建制”之間的一種過渡性管理模式，這就決定了其所擁有的職責是 “代建制”中規定的使用單位和代建單位所擁有的權利和義務的結合體。具體應該包括：一是協助項目建議書的編制及辦理立項、規劃等報批手續；二是負責提出建設標準并對使用功能進行合理化審核；三是負責建設方案和可行性研究報告、初步設計、施工圖設計的審查和優化；四是協助工程勘察設計、監理、施工和材料設備采購等招標工作；五是負責有關合同的洽談、簽訂及合同履行的全過程管理；六是負責工程設計變更的審查和報批；七是負責組織工程決算的初步審核，協助工程決算向有關部門的審核報批。以上職責的提出強調了參與“協建制”的成員在涉及到項目建設中有關建設規模、建設標準和投資規模方面的確定和變更方面所擁有的絕對權利，而相對弱化了其在建設程序管理上的職責，以達到“協建制”成員與建設單位在項目建設管理中的獨立與相對獨立、統與分的有機結合。
3、強化管理。“協建制”機構的成立和工作的開展并不意味著政府各投資性項目管理的職能部門管理權力的全部讓渡，而是起到對政府性投資項目建設單位基建管理力量的加強、監督力度的加大和管理過程的透明化程度增高的作用，因而必然會受到來自建設單位、施工單位等外來抵觸，也會受到來自內在的業務素質和廉政意識的壓力，強化管理成為實現“協建制”作用發揮的有效手段。其一，政府職能部門在項目管理過程中充分履行職責是“協建制”機構和工作人員有效開展工作的基礎。在實際工作中，協建人在履行職責的過程中很難在現行的法律、法規和規章中確定其地位，它只不過是加強政府性投資項目管理的一種模式和手段，只有相關政府職能部門在投資項目管理、計劃管理、建設管理和責任追究上充分履行職責，“協建制”機構和工作人員的工作才能得到項目使用單位、承建單位與監理單位等的認可與尊重，作用才能得以充分發揮；其二，政府要加強對“協建制”領導小組辦公室的管理與考核，“協建制”領導小組辦公室要加強對機構內部工作人員的管理與考核?？己说膬热輦戎赜趯f建項目計劃完成情況的績效考核、廉政紀律考核，以及業務技能的考核，對協建辦內部不能很好履行職責的工作人員實行退回原單位制，對中介機構實行評優罰劣制和淘汰出局制。
總之，“協建制”作為現行政府投資項目管理體制和“代建制”之間的一種過渡性管理模式，在推進政府性投資項目管理“職業化、規范化、透明化、效益化”的道路上帶來了新的突破，它是一種新型管理模式的探索和有益嘗試，必將為“代建制”的最后確定積累經驗和奠定堅實的基礎。
課題組組長：俞 谷
成員：張根興（執筆）、畢文浩、范敏、吳志明
