發布日期: 2020年01月03日
政府綜合財務報告編制操作指南
(試行)
（試行）
1
目 錄
第一章 總則 ..................................................................................................................................... 3
第二章 政府綜合會計報表項目 ............................................................................................... 4
第一節 資產負債表項目........................................................................................................ 4
第二節 收入費用表項目........................................................................................................ 8
第三章 政府綜合會計報表編制 ............................................................................................. 10
第一節 政府綜合會計報表的數據來源......................................................................... 10
第二節 資產負債表和收入費用表編制......................................................................... 11
第四章 會計報表附注編制....................................................................................................... 27
第一節 會計報表附注內容................................................................................................. 27
第二節 會計報表的編制基礎............................................................................................ 28
第三節 遵循相關制度規定的聲明................................................................................... 28
第四節 會計報表包含的主體范圍................................................................................... 28
第五節 重要會計政策與會計估計變更情況................................................................ 29
第六節 會計報表重要項目明細信息及說明................................................................ 29
第七節 需要說明的其他事項............................................................................................ 30
第五章 政府財政經濟分析....................................................................................................... 31
第一節 政府財政經濟分析主要內容.............................................................................. 31
第二節 政府財政經濟分析方法和指標......................................................................... 32
第六章 政府財政財務管理情況 ............................................................................................. 34
第一節 政府預算管理情況................................................................................................. 34
第二節 政府資產負債管理情況 ....................................................................................... 34
第三節 政府收支管理情況................................................................................................. 34
第七章 附則 ................................................................................................................................... 34
2
附 1 政府綜合財務報告樣式............................................................................................. 36
附 2 匯總工作表..................................................................................................................... 63
附 3 被合并主體報表項目與政府綜合會計報表項目對照表............................... 97
附 4 抵銷調整事項清單.....................................................................................................119
3
第一章 總則
第一條 為規范政府綜合財務報告編制工作，確保各級政府
財政部門準確、完整編制本級政府綜合財務報告，根據《政府財
務報告編制辦法》和政府會計準則制度等，制定本指南。
第二條 政府綜合財務報告以權責發生制為基礎，主要反映
政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性等信息，具
體包括財務報表、政府財政經濟分析和政府財政財務管理情況。
第三條 財務報表包括會計報表和報表附注。會計報表包括
資產負債表和收入費用表。
（一）資產負債表。反映政府整體年末財務狀況。資產負債
表應當按照資產、負債和凈資產分類分項列示。
（二）收入費用表。反映政府整體年度運行情況。收入費用
表應當按照收入、費用和盈余分類分項列示。
（三）報表附注。重點對會計報表作進一步解釋說明。
第四條 政府財政經濟分析以財務報表為依據，結合國民經
濟形勢，對政府財務狀況、運行情況，以及財政中長期可持續性
等內容進行分析。
第五條 政府財政財務管理情況，主要反映政府財政財務管
理的政策要求、主要措施和取得成效等。
4
第二章 政府綜合會計報表項目
第一節 資產負債表項目
第六條 資產負債表（附 1 中表 1）包括如下項目：
（一）資產類項目。
1.貨幣資金，反映政府持有的貨幣資金期末余額，包括庫存
現金、國庫存款、國庫現金管理存款、其他財政存款、銀行存款
及其他貨幣資金等。
2.短期投資，反映政府持有的能夠隨時變現并且持有時間不
超過 1 年（含 1 年）的投資期末余額。
3.應收及預付款項，反映政府持有的各種應收及預付款項期
末余額，包括應收票據、應收賬款凈額、預付賬款、其他應收款
凈額、與下級往來及在途款等。
4.應收股利，反映政府因股權投資而應收未收現金股利或利
潤的期末余額。
5.應收利息，反映政府尚未收回的應收利息的期末余額。
6.存貨，反映政府期末存儲的存貨的實際成本。
7.一年內到期的非流動資產，反映政府持有的將于1年內（含
1 年）到期或于 1 年內（含 1 年）變現的非流動資產項目的期末
余額，包括一年內到期或變現的長期投資、應收轉貸款等。
8.其他流動資產，反映政府除上述各項之外的流動資產期末
余額的合計金額。
9.長期投資，反映政府持有時間超過 1 年且不在 1 年內（含
5
1 年）變現或到期的債券投資及股權投資的期末余額。
10.應收轉貸款，反映政府尚未收回的償還期限超過 1 年的
地方政府債券轉貸款和主權外債轉貸款本金減去 1 年內（含 1 年）
到期部分后的期末余額。
11.固定資產凈值，反映政府持有的各項固定資產原值減去
累計折舊后的期末余額。
12.在建工程，反映政府尚未完工交付使用的在建工程實際
成本的期末余額。
13.無形資產凈值，反映政府持有的各項無形資產原值減去
累計攤銷后的期末余額。
14. 研發支出，反映政府正在進行的無形資產開發項目開發
階段發生的累計支出數。
15. 公共基礎設施凈值，反映政府為滿足社會公共需求而控
制的公共基礎設施原值減去累計折舊（攤銷）后的期末余額。
16.政府儲備物資，反映政府為滿足特定公共需求而控制的
戰略及能源物資、搶險抗災救災物資等儲備物資期末余額。
17.文物文化資產，反映政府為滿足社會公共需求而控制的
文物文化資產的期末余額。
18.保障性住房凈值，反映政府為滿足社會公共需求而控制
的保障性住房原值減去累計折舊后的期末余額。
19.其他非流動資產，反映政府除上述各項之外的非流動資
產期末余額的合計金額。
6
20.受托代理資產，反映政府接受委托方委托管理的各項資
產的期末余額。
資產類項目原則上不能出現負數，負數情況需在附注中作出
說明。
（二）負債類項目。
1.應付短期政府債券，反映政府尚未償還的發行期限不超過
1 年（含 1 年）的政府債券本金期末余額。
2.短期借款，反映政府所屬事業單位等尚未償還的借入期限
在 1 年內（含 1 年）的各種借款期末余額。
3.應付及預收款項，反映政府承擔的各種應付及預收款項的
期末余額，包括應付票據、應付賬款、預收賬款、其他應付款及
與上級往來等。
4.應付職工薪酬，反映政府按照有關規定應付給職工及為職
工支付的各種薪酬期末余額。
5.應付政府補貼款，反映政府按照有關規定應付的各種政府
補貼款的期末余額。
6.應付利息，反映政府尚未支付的應付利息期末余額，不含
到期一次還本付息的長期政府債券的應付利息余額。
7.一年內到期的非流動負債，反映政府承擔的 1 年內（含 1
年）到期的非流動負債期末余額。
8.其他流動負債，反映政府除上述各項之外的流動負債期末
余額的合計金額。包括應交增值稅、其他應交稅費、應繳財政款
7
及預提費用等。
9.應付長期政府債券，反映政府承擔的償還期限超過 1 年的
長期政府債券的本金余額及到期一次還本付息的長期政府債券
的應付利息余額，減去 1 年內（含 1 年）到期部分后的期末余額。
10.應付轉貸款，反映政府承擔的償還期限超過 1 年的地方
政府債券轉貸款和主權外債轉貸款的本金，減去 1 年內（含 1 年）
到期部分后的期末余額。
11.長期借款，反映政府向外國政府和國際金融組織借入的
償還期限超過 1 年的款項及政府所屬事業單位等承擔的償還期
限超過 1 年的借入款項，減去 1 年內（含 1 年）到期部分后的期
末余額。
12.長期應付款，反映政府承擔的償付期限超過 1 年的應付
款項，減去 1 年內（含 1 年）到期部分后的期末余額。
13.其他非流動負債，反映政府除上述各項之外的非流動負
債期末余額的合計金額。
14.受托代理負債，反映政府接受委托取得受托代理資產而
形成負債的期末余額。
負債類項目原則上不能出現負數，負數情況需在附注中作出
說明。
（三）凈資產類項目。
凈資產，反映政府期末總資產減去總負債的差額。
8
第二節 收入費用表項目
第七條 收入費用表（附 1 中表 2）包括如下項目：
（一）收入類項目。
1.稅收收入，反映政府本期取得的稅收收入。
2.非稅收入，反映政府本期取得的非稅收入。
3.事業收入，反映政府本期因開展專業業務活動及其輔助活
動取得的收入。
4.經營收入，反映政府本期開展經營活動取得的收入。
5.投資收益，反映政府本期因持有各類股權債券投資所實現
的收益或發生的損失。
6.政府間轉移性收入，反映政府本期取得的來自非同級政府
和不同地區同級政府的款項。
7.其他收入，反映政府本期取得的除上述收入之外的其他收
入。
（二）費用類項目。
1.工資福利費用，反映政府本期發生的給在職職工和編制外
長期聘用人員的各類勞動報酬，以及為上述人員繳納的各項社會
保險費等。
2.商品和服務費用，反映政府本期購買商品和服務發生的各
類費用。
3.對個人和家庭的補助費用，反映政府本期用于對個人和家
庭的補助。
9
4.對企業補助費用，反映政府本期對各類企業的補助。
5.對社會保障基金補助費用，反映政府本期對社會保險基金
的補助以及補充全國社會保障基金的費用。
6.政府間轉移性支出，反映政府本期提供給非同級政府和不
同地區同級政府的款項。
7.固定資產折舊費用，反映政府本期對固定資產提取的折舊
費用。
8.無形資產攤銷費用，反映政府本期對無形資產提取的攤銷
費用。
9.公共基礎設施折舊（攤銷）費用，反映政府本期對公共基
礎設施提取的折舊（攤銷）費用。
10.保障性住房折舊費用，反映政府本期對保障性住房提取
的折舊費用。
11.財務費用，反映政府本期有償使用相關資金而發生的未
資本化的費用。
12.資產處置費用，反映政府本期經批準處置資產時發生的
費用，包括政府部門資產處置費用。
13.其他費用，反映政府本期發生的除上述費用以外的其他
費用。
（三）盈余類項目。
本年盈余，反映政府本期總收入減去總費用的差額。
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第三章 政府綜合會計報表編制
第八條 政府綜合會計報表屬于合并會計報表，在匯總本級
政府各部門財務報表、財政總預算會計報表、土地儲備資金財務
報表、物資儲備資金會計報表等被合并主體報表基礎上，采用抵
銷、調整等方法合并編制形成。其中，抵銷是指對本級政府各部
門之間、政府財政與部門之間、財政內部之間的經濟業務或事項
進行抵銷；調整是指按照權責發生制原則對財政總預算會計報表
中的預算收入和預算支出，調整為應歸屬于當期的收入和費用。
第一節 政府綜合會計報表的數據來源
第九條 編制政府綜合會計報表的數據主要來源于以下報表：
（一）政府部門財務報表。
（二）財政總預算會計報表。
（三）土地儲備資金財務報表。
（四）物資儲備資金會計報表。
（五）政府持有股權的國有企業財務會計決算報表。
（一）—（四）類報表稱為被合并主體報表，（五）類報表
稱為權益報表。
財政總預算會計報表應反映一般公共預算資金、政府性基金
預算資金、國有資本經營預算資金、財政專戶管理資金、專用基
金和代管資金等資金活動的信息。
物資儲備資金會計報表僅適用于中央。
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第二節 資產負債表和收入費用表編制
第十條 資產負債表和收入費用表采用匯總工作表（附 2）方
式，按照以下步驟編制形成。匯總工作表屬于工作底稿。
（一）按照“被合并主體報表項目與政府綜合會計報表項目
對照表”（以下簡稱“報表項目對照表”，附 3）將被合并主體
報表各項目數據填列到匯總工作表對應欄。
將政府部門財務報表、財政總預算會計報表、土地儲備資金
財務報表、物資儲備資金會計報表中的年末資產、年末負債、年
末凈資產、本年收入、本年費用（支出）項目數據按照“報表項
目對照表”分項填入匯總工作表對應欄中。其中，能夠直接對應
到政府綜合會計報表項目的，直接填入對應欄；不能直接對應的，
分析填列至相應欄或填入“待抵銷調整項目”。分析填列事項應
做好備查記錄。
（二）對被合并主體之間發生的經濟業務或事項，按照“抵
銷調整事項清單”（附 4）編制抵銷分錄，填入匯總工作表“抵
銷分錄”欄。
1.抵銷政府部門之間的經濟業務或事項。
政府財政部門應當根據政府部門財務報表項目明細信息，對
經確認的本級政府部門之間的經濟業務或事項進行抵銷。
按照重要性原則，設定 10 萬元抵銷閾值。不同部門的單位
之間債權債務事項，年末余額不超過 10 萬元的，可以不進行抵
銷。不同部門的單位之間收入費用事項，本年累計發生額不超過
12
10 萬元的，可以不進行抵銷。具備條件的須應抵盡抵，不受閾
值限制。
（1）抵銷政府部門之間的債權債務事項。
政府部門之間發生的待抵銷債權債務事項主要涉及應收賬
款、預付賬款、其他應收款、應付賬款、預收賬款、其他應付款、
長期應付款等報表項目。
對于經確認抵銷的債權債務事項，要編制抵銷分錄：借記“應
付賬款”“預收賬款”“其他應付款”“長期應付款”；貸記“應
收賬款”“預付賬款”“其他應收款”。已計提壞賬準備的債權
債務，應按債權債務原值編制抵銷分錄，同時應抵銷已計提的壞
賬準備，借記“壞賬準備”，貸記“累計盈余”（以前年度計提
的金額）、“其他費用”（當期補提或沖減的金額）。
例：A 部門財務報表“其他應收款”明細信息顯示，A 部門
應收 B 部門款項 500 萬元，B 部門財務報表“其他應付款”明細
信息顯示，B 部門應付 A 部門款項 500 萬元。經確認無誤后，編
制抵銷分錄如下：
借：其他應付款——A 部門 500
貸：其他應收款——B 部門 500
例：A 部門財務報表“應收賬款”明細信息顯示，應收 B 部
門款項 100 萬元，假設該部門按照賬齡分析法對此應收賬款計提
壞賬準備 10 萬元，年末應收賬款凈額為 90 萬元。B 部門財務報
表“應付賬款”明細信息顯示，應付 A 部門款項 100 萬元。第一
13
年編制政府綜合財務報表時，經確認無誤后，編制抵銷分錄如下：
借：應付賬款——A 部門 100
貸：應收賬款——B 部門 100
借：壞賬準備 10
貸：其他費用 10
第二年，A 部門對該應收賬款補提 5 萬元的壞賬準備，年末
應收賬款凈額為 85 萬元。第二年編制政府綜合財務報表時，抵
銷分錄如下：
借：應付賬款——A 部門 100
貸：應收賬款——B 部門 100
借：壞賬準備 15
貸：其他費用 5
累計盈余 10
第三年，A 部門收回該應收賬款 50 萬元，沖減 8 萬元的壞
賬準備，年末應收賬款凈額為 43 萬元。第三年編制政府綜合財
務報表時，抵銷分錄如下：
借：應付賬款——A 部門 50
貸：應收賬款——B 部門 50
借：壞賬準備 7
貸：其他費用 -8
累計盈余 15
（2）抵銷政府部門之間的收入費用事項。
14
政府部門之間發生的待抵銷收入費用事項主要涉及事業收
入、非同級財政撥款收入、經營收入、其他收入、商品和服務費
用等報表項目。對于經確認抵銷的收入費用事項，編制抵銷分錄：
借記“事業收入（來自同級政府部門）”“非同級財政撥款收入
（來自同級政府部門）”“經營收入（來自同級政府部門）”“其
他收入（來自同級政府部門）”，貸記“商品和服務費用（支付
給同級政府部門）”。
例：B 部門財務報表中，來自同級 A 部門的事業收入 6,700
萬元，A 部門支付給同級 B 部門的商品和服務費用 6,700 萬元。
經確認無誤后，編制抵銷分錄如下：
借：事業收入（來自同級政府部門） 6,700
貸：商品和服務費用（支付給同級政府部門） 6,700
2.抵銷財政與部門之間發生的經濟業務或事項。
（1）財政總預算會計報表中的“應付國庫集中支付結余”
與政府部門財務報表、土地儲備資金財務報表、物資儲備資金會
計報表中的“財政應返還額度”“財政預算額度”之間存在抵銷
關系，應經相關方確認后抵銷。抵銷分錄為：借記“應付國庫集
中支付結余”，貸記“財政預算額度”“財政應返還額度”。
例：政府部門財務報表中財政應返還額度 15,000 萬元；物
資儲備資金會計報表中的財政預算額度 1,000 萬元；財政總預算
會計報表中應付國庫集中支付結余 16,000 萬元。經確認無誤后，
編制抵銷分錄如下：
15
借：應付國庫集中支付結余 16,000
貸：財政應返還額度 15,000
財政預算額度 1,000
（2）財政總預算會計報表中的“一般公共預算本級支出”
“政府性基金預算本級支出”等財政預算支出項目與政府部門財
務報表的“財政撥款收入”存在抵銷關系，應經相關方確認后抵
銷。抵銷分錄為：借記“財政撥款收入”，貸記“一般公共預算
本級支出”“政府性基金預算本級支出”。
例：政府部門財務報表中財政撥款收入 9,700 萬元，其中一
般公共預算安排 5,200 萬元，政府性基金預算安排 4,500 萬元。
經確認無誤后，編制抵銷分錄如下：
借：財政撥款收入 9,700
貸：一般公共預算本級支出 5,200
政府性基金預算本級支出 4,500
（3）財政總預算會計報表中的“財政專戶管理資金支出”與
政府部門財務報表的“事業收入”中來自財政專戶撥入的部分之
間存在抵銷關系，應經相關方確認后抵銷。抵銷分錄為：借記“事
業收入（財政專戶管理資金）”，貸記“財政專戶管理資金支出”。
例：財政總預算會計報表中財政專戶管理資金支出 7,800 萬
元，政府部門財務報表中事業收入中來自財政專戶的資金 7,800
萬元。經確認無誤后，編制抵銷分錄如下：
借：事業收入（財政專戶管理資金） 7,800
16
貸：財政專戶管理資金支出 7,800
（4）財政總預算會計報表“借出款項”與政府部門財務報
表中“其他應付款”之間存在抵銷關系，應經確認后抵銷。抵銷
分錄為：借記“其他應付款”，貸記“借出款項”。
例：財政總預算會計報表借出款項中屬于向 C 部門借出的金
額為 430 萬元，C 部門財務報表中的其他應付款 430 萬元，經確
認無誤后，編制抵銷分錄如下：
借：其他應付款 430
貸：借出款項 430
（5）財政總預算會計報表中的“預撥經費”與政府部門財
務報表中的“其他應付款”之間存在抵銷關系，應經確認后抵銷。
抵銷分錄為：借記“其他應付款”，貸記“預撥經費”。
例：財政總預算會計報表中預撥經費 720 萬元，政府部門財
務報表中的其他應付款 720 萬元，經確認無誤后，編制抵銷分錄
如下：
借：其他應付款 720
貸：預撥經費 720
（6）財政代管預算單位資金，單位通過“其他應收款”核
算的，財政總預算會計報表中的“應付代管資金”與政府部門財
務報表中的“其他應收款”之間存在抵銷關系，應經確認后抵銷。
抵銷分錄為：借記“應付代管資金”，貸記“其他應收款”。
例：財政總預算會計報表應付代管資金中屬于 C 部門的金額
17
為 200 萬元，C 部門財務報表其他應收款中應收財政代管資金的
金額為 200 萬元，經確認無誤后，編制抵銷分錄如下：
借：應付代管資金 200
貸：其他應收款 200
財政代管預算單位資金，單位通過“銀行存款”核算的，財
政總預算會計報表中的“應付代管資金”與政府部門財務報表中
的“銀行存款”之間存在抵銷關系，應經確認后抵銷。抵銷分錄
為：借記“應付代管資金”，貸記“銀行存款”。
例：財政總預算會計報表應付代管資金中屬于 C 部門的金額
為 200 萬元，C 部門財務報表銀行存款中應收財政代管資金的金
額為 200 萬元，經確認無誤后，編制抵銷分錄如下：
借：應付代管資金 200
貸：銀行存款 200
3.抵銷財政內部之間發生的經濟業務或事項。
（1）財政總預算會計報表“專用基金收入”中來自一般公
共預算安排的部分與“一般公共預算本級支出”之間存在抵銷關
系，應經確認后抵銷。抵銷分錄為：借記“專用基金收入”，貸
記“一般公共預算本級支出”。
例：財政總預算會計報表專用基金收入中由一般公共預算本
級支出安排的部分為 25,600 萬元，經確認無誤后，編制抵銷分
錄如下：
借：專用基金收入 25,600
18
貸：一般公共預算本級支出 25,600
（2）財政總預算會計報表中不同預算類型資金之間的“調
入資金”和“調出資金”之間存在抵銷關系，應經確認后抵銷。
抵銷分錄為：借記“調入資金”，貸記“調出資金”。
例：財政總預算會計報表中調入資金、調出資金均為 20,100
萬元，經確認無誤后，編制抵銷分錄如下：
借：調入資金 20,100
貸：調出資金 20,100
（三）對應按權責發生制調整的事項，按照“抵銷調整事項
清單”（附 4）編制調整分錄，填入匯總工作表“調整分錄”欄。
1.將財政總預算會計報表中“專用基金收入”分析調整至政
府綜合會計報表的“其他收入”。
財政總預算會計報表“專用基金收入”中不屬于通過一般公
共預算本級支出安排的部分，按照資金性質應列入政府綜合會計
報表中的“其他收入”項目。調整分錄為：借記“專用基金收入”，
貸記“其他收入”。
例：財政總預算會計報表專用基金收入中不屬于一般公共預
算本級支出安排的部分為 420 萬元。編制調整分錄如下：
借：專用基金收入 420
貸：其他收入 420
2.調減國有資本經營預算收入。
按照權責發生制原則，當年取得的國有資本經營預算收入中，
19
利潤收入、股利和股息收入實際是收到的報告年度以前年度應收
國有資本經營收益，不屬于當年收入；產權轉讓收入、清算收入
等屬于資產交易所得，不屬于收入，應調減收入總額。調整分錄
為：借記“國有資本經營預算收入”，貸記“凈資產”。
例：財政總預算會計報表國有資本經營預算本級收入 33,000
萬元。編制調整分錄如下：
借：國有資本經營預算收入 33,000
貸：凈資產 33,000
3.調減預算穩定調節基金相關收支。
按照權責發生制原則，財政總預算會計報表中的“動用預算
穩定調節基金”不屬于政府綜合會計報表中的收入項目，應調減
收入總額。調整分錄為：借記“動用預算穩定調節基金”，貸記
“凈資產”。同理，財政總預算會計報表中的“安排預算穩定調
節基金”不屬于政府綜合會計報表中的費用項目，應調減費用總
額。調整分錄為：借記“凈資產”，貸記“安排預算穩定調節基
金”。
例：財政總預算會計報表中動用預算穩定調節基金 10,000
萬元，安排預算穩定調節基金 20,000 萬元。編制調整分錄如下：
借：動用預算穩定調節基金 10,000
貸：凈資產 10,000
借：凈資產 20,000
貸：安排預算穩定調節基金 20,000
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4.調減債務收入、債務轉貸收入。
按照權責發生制原則，財政總預算會計報表中的“債務收入”、
“債務轉貸收入”不屬于政府綜合會計報表中的收入項目，應調
減收入總額。調整分錄為：借記“債務收入”“債務轉貸收入”，
貸記“凈資產”。
例：財政總預算會計報表中債務轉貸收入 75,000 萬元。編
制調整分錄如下：
借：債務轉貸收入 75,000
貸：凈資產 75,000
5.調減債務還本支出、債務轉貸支出。
按照權責發生制原則，財政總預算會計報表中的“債務還本
支出”“債務轉貸支出”不屬于政府綜合會計報表中的費用項目，
應調減費用總額。調整分錄為：借記“凈資產”，貸記“債務還
本支出”“債務轉貸支出”。
例：財政總預算會計報表中債務還本支出 3,600 萬元，債務
轉貸支出 22,000 萬元。編制調整分錄如下：
借：凈資產 3,600
貸：債務還本支出 3,600
借：凈資產 22,000
貸：債務轉貸支出 22,000
6.調減財政部門直接發生的資本性支出。
按照權責發生制原則，財政總預算會計報表中屬于財政部門
21
直接發生的形成政府資產的資本性支出不屬于政府綜合會計報
表中的費用項目，應調減費用總額。調整分錄為：借記“凈資產”，
貸記“一般公共預算本級支出”“政府性基金預算本級支出”“國
有資本經營預算本級支出”等。
例：財政總預算會計報表反映，一般公共預算安排用于投資
基金股權投資的支出 50,000 萬元。編制調整分錄如下：
借：凈資產 50,000
貸：一般公共預算本級支出 50,000
7.將財政直接支出分析調整填入相應費用欄。
未安排到部門預算且由財政直接安排的一般公共預算本級
支出、政府性基金預算本級支出等支出中屬于工資福利費用、商
品和服務費用、對個人和家庭的補助費用、對企業的補助費用、
對社會保障基金補助費用等部分，應分析調整填入上述費用。借
記“工資福利費用”“商品和服務費用”“對個人和家庭的補助
費用”“對企業的補助費用”“對社會保障基金補助費用”“財
務費用”等，貸記“一般公共預算本級支出”“政府性基金預算
本級支出”“國有資本經營預算本級支出”等。
例：財政總預算會計報表一般公共預算本級支出中直接列支
的對企業的補助費用支出 9,372 萬元。編制調整分錄如下：
借：對企業的補助費用 9,372
貸：一般公共預算本級支出 9,372
8.將財政總預算會計報表中“專用基金支出”分析調整至政
22
府綜合會計報表相應的費用項目。
對財政總預算會計報表中的專用基金支出，應按支出經濟分
類分析調整為政府綜合會計報表中的“商品和服務費用”“對個
人和家庭的補助費用”“對企業的補助費用”等項目。調整分錄
為：借記“商品和服務費用”“對個人和家庭的補助費用”“對
企業的補助費用”等，貸記“專用基金支出”。
例：財政總預算會計報表專用基金支出中用于對企業的補助
費用 19,800 萬元，對個人和家庭的補助費用 5,300 萬元。編制
調整分錄如下：
借：對個人和家庭的補助費用 5,300
對企業的補助費用 19,800
貸：專用基金支出 25,100
9.調增長期投資、應收股利、投資收益。
（1）關于財政總預算會計尚未核算的政府持有股權的企業
股權投資及相關收益的調整。
編制政府綜合會計報表時，應根據政府持有股權的國有企業
財務會計決算報表中資產負債表的所有者權益和應付股利，以及
利潤表中的綜合收益總額，乘以國家資本占比分別計算長期投資、
應收股利、投資收益的金額，并編制調整分錄。調整分錄為：借
記“長期投資”“應收股利”，貸記“凈資產”“投資收益”。
長期投資調整額=所有者權益年末數 1
×國家資本占比 2
1企業為集團公司的，所有者權益年末數為財企 01 表中“歸屬于母公司所有者權益合計”。
2國家資本占比=國家資本/實收資本。
23
應收股利調整額=應付股利年末數×國家資本占比
投資收益調整額=企業綜合收益 3
×國家資本占比
凈資產調整額=長期投資調整額+應收股利調整額-投資收益
調整額。
已實行國有資本經營預算的地區，可按照報告年度的下一年
度國有資本經營預算數填列應收股利，同時將國有資本經營預算
數與上述公式計算得到的應收股利數的差額轉入長期投資。
例：某政府的國有企業財務會計決算報表上列示的國有企業
所有者權益年末數為 400,000 萬元，國家資本占比為 60%。國有
企業當年綜合收益為 100,000 萬元，應付股利為 20,000 萬元。
經計算，應調整的金額分別為，長期投資=400,000×60%=240,000
萬元；應收股利=20,000×60%=12,000 萬元；投資收益=100,000
×60%=60,000 萬元。編制調整分錄如下：
借：長期投資 240,000
應收股利 12,000
貸：投資收益 60,000
凈資產 192,000
（2）關于財政總預算會計已核算的政府股權投資產生的投
資收益的調整。
按照《財政總預算會計制度》規定，政府股權投資當期應取
得的投資收益，應確認計入“資產基金”科目。編制政府綜合會
3企業為集團公司的，企業綜合收益為財企 02 表中“歸屬于母公司所有者的綜合收益”。
24
計報表時，對于已確認入賬的投資收益部分，應將其從資產負債
表的“凈資產”項目調至收入費用表的“投資收益”項目。調整
分錄為：借記“凈資產”，貸記“投資收益”。
例：某財政總預算會計已根據某投資基金年末會計報表凈利
潤 5,000 萬元以及政府財政投資比例 15%，計算確認投資收益 750
萬元（5,000×15%），記入“資產基金”科目。編制調整分錄如
下：
借：凈資產 750
貸：投資收益 750
10.根據調整分錄中收入調整總額與費用調整總額的差額，
調整凈資產項目。
由于對收入和費用的調整最終會影響凈資產總額，因此應當
按照收入調整總額與費用調整總額的差額，調整凈資產。按照所
有調整分錄匯總后計算（收入調增額-收入調減額-費用調增額+
費用調減額）的差額，如果差額為正數，則調增“凈資產”；如
果差額為負數，則調減“凈資產”。
（四）將匯總工作表各項目對應的原始數據欄、抵銷分錄欄、
調整分錄欄中的數據，分別計算出經過抵銷調整后的金額。
1.資產類項目。
資產類項目中，各項目“被合并主體報表對應項目”欄金額
加總，得到“原有金額合計”；“原有金額合計”加上該項目“抵
銷分錄”借方金額，減去該項目“抵銷分錄”欄貸方金額，得到
25
“包括抵銷后合計”；“包括抵銷后合計”加上該項目“調整分
錄”借方金額，減去“調整分錄”貸方金額，得到“包括抵銷調
整后合計”。
“待抵銷調整項目”抵銷調整后原則上無余額。若有余額，
填入“其他資產”。
資產類各項目加總后，計算出“原有金額合計”“包括抵銷
后合計”“包括抵銷調整后合計”對應的“資產合計”數。
2.負債類項目。
負債類項目，各項目“被合并主體報表對應項目”欄金額加
總，得到“原有金額合計”；“原有金額合計”減去該項目“抵
銷分錄”借方金額，加上該項目“抵銷分錄”欄貸方金額，得到
“包括抵銷后合計”；“包括抵銷后合計”減去該項目“調整分
錄”借方金額，加上“調整分錄”貸方金額，得到“包括抵銷調
整后合計”。
“待抵銷調整項目”抵銷調整后原則上無余額。若有余額，
填入“其他負債”。
負債類各項目加總后，計算出“原有金額合計”“包括抵銷
后合計”“包括抵銷調整后合計”對應的“負債合計”數。
3.凈資產類項目。
將“被合并主體報表對應項目”欄各項目金額加總，得到“原
有金額合計”；“原有金額合計”減去該項目“抵銷分錄”借方
金額，加上該項目“抵銷分錄”欄貸方金額，得到“包括抵銷后
26
合計”；“包括抵銷后合計”減去該項目“調整分錄”借方金額，
加上“調整分錄”貸方金額，得到“包括抵銷調整后合計”。
凈資產類各項目加總后，計算出“原有金額合計”“包括抵
銷后合計”“包括抵銷調整后合計”對應的“凈資產合計”數。
4.收入類項目。
收入類項目，各項目“被合并主體報表對應項目”欄金額加
總，得到“原有金額合計”；“原有金額合計”減去該項目“抵
銷分錄”借方金額，加上該項目“抵銷分錄”欄貸方金額，得到
“包括抵銷后合計”；“包括抵銷后合計”減去該項目“調整分
錄”借方金額，加上“調整分錄”貸方金額，得到“包括抵銷調
整后合計”。
“待抵銷調整項目”抵銷調整后原則上無余額。若有余額，
填入“其他收入”。
收入類各項目加總后，計算出“原有金額合計”“包括抵銷
后合計”“包括抵銷調整后合計”對應的“收入合計”數。
5.費用類項目。
費用類項目，“被合并主體報表對應項目”欄金額加總，得
到“原有金額合計”；“原有金額合計”加上該項目“抵銷分錄”
借方金額，減去該項目“抵銷分錄”欄貸方金額，得到“包括抵
銷后合計”；“包括抵銷后合計”加上該項目“調整分錄”借方
金額，減去“調整分錄”貸方金額，得到“包括抵銷調整后合計”。
“待抵銷調整項目”抵銷調整后原則上無余額。若有余額，
27
填入“其他費用”。
費用類各項目加總后，計算出“原有金額合計”“包括抵銷
后合計”“包括抵銷調整后合計”對應的“費用合計”數。
6.本年盈余項目。
按照“本年盈余=本年收入-本年費用”，計算各報表及政府
本年盈余數額。
（五）試算平衡后，將數據填入政府綜合會計報表對應項目，
生成政府綜合會計報表。
對調整后的各項目金額進行試算平衡。試算平衡方法：按照
“期末凈資產總額=原始報表期末凈資產總額+根據所有調整分
錄匯總的凈資產調整額”計算政府綜合會計報表中政府期末凈資
產總額。所計算的期末凈資產總額應當符合恒等式“期末凈資產
總額=期末資產總額-期末負債總額”計算的政府期末凈資產總額。
試算平衡后，將匯總工作表“包括抵銷調整后合計”欄數據
對應填入政府綜合會計報表中“資產負債表”各項目“年末數”
欄，“收入費用表”各項目的“本年數”欄。
第四章 會計報表附注編制
第一節 會計報表附注內容
第十一條 會計報表附注具體應包括下列內容：會計報表編
制基礎、遵循相關制度規定的聲明、會計報表包含的主體范圍、
重要會計政策與會計估計變更情況、會計報表重要項目明細信息
28
及說明、需要說明的其他事項。
第二節 會計報表的編制基礎
第十二條 政府綜合財務報告中的會計報表以權責發生制為
基礎編制。
第三節 遵循相關制度規定的聲明
第十三條 政府財政部門應當聲明編制的會計報表符合政府
會計準則、相關會計制度和財務報告編制規定的要求，如實反映
政府整體的財務狀況、運行情況等有關信息。
第四節 會計報表包含的主體范圍
第十四條 會計報表包含的主體至少包括以下內容：
（一）資金主體。
1.本級政府財政管理的一般公共預算資金、政府性基金預算
資金、國有資本經營預算資金、財政專戶管理資金、專用基金和
代管資金等各項資金，以及土地儲備資金和物資儲備資金等。
2.本年資金主體變動情況。
（二）機構主體。
1.納入政府綜合財務報告編報范圍的部門名稱、部門所屬單
位的數量、實有人數情況等（附 1-1）。
2.本年機構主體變動情況。
29
第五節 重要會計政策與會計估計變更情況
第十五條 對本年發生的重要會計政策和會計估計變更，應
說明變更的內容和原因，受其重要影響的報表項目名稱和金額，
以及重要會計政策和會計估計變更開始適用的時點。
第六節 會計報表重要項目明細信息及說明
第十六條 采用數字和文字描述相結合的方式披露重要項
目的明細信息。報表重要項目明細信息的金額合計，應當與會計
報表中的相應項目金額銜接一致。
第十七條 報表重要項目明細信息應至少包括下列報表（附
1 中附表 1-18）：
（一）貨幣資金明細表。
（二）應收及預付款項明細表。
（三）一年內到期的非流動資產明細表。
（四）長期投資及投資收益明細表。
（五）應收轉貸款明細表。
（六）固定資產明細表。
（七）在建工程明細表。
（八）無形資產明細表。
（九）公共基礎設施明細表。
（十）政府儲備物資明細表。
（十一）保障性住房明細表。
（十二）應付及預收款項明細表。
30
（十三）一年內到期的非流動負債明細表。
（十四）應付長期政府債券明細表。
（十五）應付轉貸款明細表。
（十六）長期借款明細表。
（十七）政府間轉移性收入明細表。
（十八）政府間轉移性支出明細表。
第七節 需要說明的其他事項
第十八條 需要說明的其他事項應包括以下內容：
（一）社保基金。按照社保基金的種類，分別列示社保基金
的收入、支出及結余情況。
（二）資產負債表日后重大事項。
（三）對于政府部門管理的公共基礎設施、文物文化資產、
保障性住房、自然資源資產等重要資產，披露種類和實物量等相
關信息。
（四）在建工程中土地收儲項目名稱及面積等情況。
（五）或有事項。披露政府或有事項的事由和金額，如擔保
事項、未決訴訟或仲裁、承諾（補貼、代償）、救助等，若無法
預計金額應說明理由。
（六）政府會計具體準則中要求附注披露的其他內容，以及
其他未在報表中列示，但對政府財務狀況有重大影響的事項。
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第五章 政府財政經濟分析
第一節 政府財政經濟分析主要內容
第十九條 政府財政經濟分析以政府綜合財務報表為依據，
結合宏觀經濟形勢，分析政府財務狀況、運行情況，以及財政中
長期可持續性等，主要包括以下內容：
（一）政府財務狀況分析。
1.資產方面，重點分析政府資產的構成及分布，對于貨幣資
金、應收及預付款項、長期投資、固定資產、在建工程、公共基
礎設施、政府儲備物資、保障性住房等重要項目，分析各項目比
重、變化趨勢以及對于政府償債能力和公共服務能力的影響。
2.負債方面，重點分析政府負債規模及結構，分析各項目比
重以及變化趨勢。
3.通過政府資產負債率、現金比率、流動比率等指標，分析
政府財務風險及可控程度，需要采取的措施等。
（二）政府運行情況分析。
1.收入方面，重點分析政府收入規模、結構及來源分布、重
點收入項目的比重及變化趨勢，特別是宏觀經濟運行、相關行業
發展、稅收政策、非稅收入政策等對政府收入變動的影響。
2.費用方面，重點按照經濟分類分析政府費用規模及構成，
特別是政府投融資情況對政府費用變動的影響。
3.運用政府收入費用率、稅收收入比重等指標，分析政府財
政財務運行質量和效率。
32
（三）財政中長期可持續性分析。
基于當前政府財政財務狀況和運行情況，結合本地區經濟形
勢、重點產業發展趨勢、財政體制、財稅政策、社會保障政策、
通貨膨脹率等，全面分析政府未來中長期收入支出變化趨勢、預
測財政收支缺口等。
第二節 政府財政經濟分析方法和指標
第二十條 分析政府財政經濟狀況時，可采取比率分析法、
比較分析法、結構分析法和趨勢分析法等方法。
第二十一條 分析政府財政經濟狀況時，可參考使用以下分
析指標：
分析指標表
序號 指標名稱 公式 指標說明
一、政府財務狀況分析指標
1 資產負債率 負債總額/資產總額 反映政府償付債務的能力。
2 流動比率 流動資產/流動負債 反映政府利用流動資產償還
短期負債的能力。
3 現金比率 貨幣資金/流動負債 反映政府利用貨幣資金償還
短期負債的能力。
4 金融資產負債率 （流動資產總額-存貨+長期投
資+應收轉貸款）/負債總額
反映政府利用金融資產償還
負債的能力。
5 總負債變動率 （負債總額年末數-負債總額年
初數）/負債總額年初數
反映負債的增長速度。同比
增速是否過快可參考全國地
方政府債務限額增幅。
6 主要負債占比 主要負債項目/負債總額 反映政府主要負債項目占總
負債的比重。
33
分析指標表
序號 指標名稱 公式 指標說明
7 單位負債占比 單位負債總額/負債總額
反映政府單位負債占總負債
的比重，進而評估政府的直
接債務風險和間接債務風
險。
8 流動負債占比 流動負債/負債總額
反映政府負債結構是否合
理，政府面臨負債集中償付
的壓力。
9 凈資產變動率 （凈資產總額年末數-凈資產總
額年初數）/凈資產總額年初數
反映凈資產的同比變動情
況。
二、政府運行情況分析指標
10 收入費用率 年度總費用/年度總收入 反映政府收入和費用的配比
情況。
11 政府自給率
（收入總額－政府間轉移性收
入）/（支出總額－政府間轉移
性支出）
反映地方政府自給能力大
小。
12 稅收收入比重 年度稅收收入/年度收入總額 反映政府稅收收入在年度總
收入中的占比。
13 稅收依存度 年度稅收收入/年度一般公共預
算收入
反映政府收入的穩定性及質
量。
14 利息保障倍數 （本年盈余+利息支出）/利息支
出
反映政府償還債務利息的能
力。
15 人均工資福利費
用
工資福利費用/政府年末實有人
數
反映人均工資福利費用情
況。
三、財政中長期可持續性分析指標
16 負債率* 債務總額/本地區 GDP 反映經濟增長對債務的依賴
程度。
17 稅收收入彈性*
年度稅收收入增長率/本地區
GDP 增長率
反映稅收收入變動對本地區
GDP 變動的敏感程度。
18 固定資產成新率 固定資產賬面凈值/固定資產原
值
反映政府固定資產的持續服
務能力。
19 公共基礎設施成
新率
公共基礎設施凈值/公共基礎設
施原值
反映政府公共基礎設施的持
續服務能力。
34
分析指標表
序號 指標名稱 公式 指標說明
20 保障性住房成新
率
保障性住房凈值/保障性住房原
值
反映政府保障性住房的持續
服務能力。
注：標*指標，本級政府綜合財務報告分析時可不使用。
第六章 政府財政財務管理情況
第一節 政府預算管理情況
第二十二條 主要反映政府預算編制管理、預算執行管理、
財政監督管理、績效管理等方面的政策要求、主要措施和取得的
成效。
第二節 政府資產負債管理情況
第二十三條 主要反映政府資產管理、負債管理等方面的政
策要求、主要措施和取得的成效。
第三節 政府收支管理情況
第二十四條 主要反映政府收入管理、支出管理等方面的政
策要求、主要措施和取得的成效。
第七章 附則
第二十五條 本指南自 2020 年 1 月 1 日起施行，財政部于
2018 年印發的《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》（財
庫〔2018〕30 號）同時廢止。
