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 一、現(xiàn)階段我國政府引導基金的發(fā)展與現(xiàn)狀
政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金是由政府主導設立并按市 場化方式運作的政策性基金，產(chǎn)業(yè)基金按照“政府引 導、市場運作、科學決策、防控風險”的原則進行運 作，引導金融資本和社會資本支持實體經(jīng)濟發(fā)展，促 進國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)資本、項目、技術(shù)、人才聚集，實現(xiàn)政 府主導與市場化運作的有效結(jié)合，從而推進區(qū)域經(jīng)濟 的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。 作為政府發(fā)揮財政資金杠桿撬動作用的重要手 段，政府引導基金是伴隨著政府鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新以及支 持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略而產(chǎn)生的。自2002年第一支政 府引導基金——“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導基金”設立以 來，各地政府不斷研究和探索，通過財政出資設立了一 批政府引導基金，包括創(chuàng)業(yè)投資引導基金和產(chǎn)業(yè)投資基 金等。政府開始逐漸重視基金在推動實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的 重要作用，特別是近幾年政府引導基金呈加速增長模 式，形成了由東部沿海向中西部擴散的分布，反映出政 府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金地方發(fā)展規(guī)模化、市場化的特點。 2015年12月，財政部《關(guān)于財政資金注資政府投
政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的困境與探索
／臨安區(qū)財政局課題組
資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》（財建〔2015〕1062 號）提出：規(guī)范有序運用政府投資基金方式推動重點產(chǎn) 業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財政資金帶動社會投資、培育市場需求、 促進企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長等作用，提高資源配置效率和財政資 金使用效益，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。《中 共中央國務院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā) 〔2016〕18號）提出：根據(jù)發(fā)展需要，依法發(fā)起設立基 礎設施建設基金、公共服務發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基 金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金，充分發(fā)揮政府 資金的引導作用和放大效應。國家發(fā)展和改革委員會也 出臺《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財 金規(guī)〔2016〕2800號）、《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信 用信息登記指引（試行）》（發(fā)改財金規(guī)〔2017〕571 號）進一步加強政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的管理。不難看 出，我國政府引導基金在數(shù)量上不斷增加的同時，相關(guān) 的監(jiān)管機制也在逐步完善。 根據(jù)投中研究院2018年的統(tǒng)計，截至2018年6月 底，我國國內(nèi)共成立1171支政府引導基金，總目標規(guī) 模58546億元（含引導基金規(guī)模+子基金規(guī)模）。從時 間上看，2012—2017年期間，政府引導基金數(shù)量增加987支，復合年均增長率為45.47%；設立總目標規(guī)模 增加51364億元，復合年均增長率為97.64%。與2015 年、2016年的高速增長相比，2017年政府引導基金的 數(shù)量和目標規(guī)模增速相對放緩，數(shù)量和目標規(guī)模同比 增長率分別為9.79%和20.65%。
從地域分布來看，華東地區(qū)累計成立546支政府引 導基金，總目標規(guī)模達21747億元，數(shù)量和目標規(guī)模 均居全國首位；華北地區(qū)政府引導基金總目標規(guī)模達 15541億元，目標規(guī)模位于全國第二；華南地區(qū)累計成 立154支政府引導基金，在數(shù)量上居全國第二；華中地 區(qū)在引導基金數(shù)量上與西南地區(qū)相近，但以4729億元 的目標規(guī)模領(lǐng)先西南地區(qū)；東北地區(qū)和西北地區(qū)政府 引導基金數(shù)量和目標規(guī)模較為接近。
二、政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金存在的問題
誠然，政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金契合了當前轉(zhuǎn)變政 府職能和提高財政資金績效的新形勢和新要求。一方 面，設立政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，政府部門確定政策 目標和運作機制后，由專業(yè)化管理團隊在市場上篩選 項目，有利于提高投資效率，也大大減少了權(quán)力尋租 空間。另一方面，財政出資設立引導基金實現(xiàn)財政資 金分配管理從直接到間接、分散到集中的轉(zhuǎn)變，有利 于發(fā)揮財政資金杠桿效應和引導作用，提高財政資金 使用效率。 目前，我國各級政府設立的引導基金數(shù)量發(fā)展迅 速，涉及的財政資金規(guī)模也逐步擴大，而當下政府引 導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的運作不規(guī)范、管理不健全、指導監(jiān) 督機制不完善，也帶來了資金分布不均衡、使用效益 不高、形成新的資金沉淀等問題。 1．引導基金的投資范圍和邊界不清 我國發(fā)展政府引導基金雖然已有十多年的歷史， 但總體來說起步較晚，有的地方對政府引導基金了解 不夠，盲目照搬國外做法，引導基金的投資范圍和邊 界模糊不清。基金在設立過程中，一般都由地方政府 部門主導，雖然基金成立后，形式上由專業(yè)的基金運 營機構(gòu)進行專業(yè)化運作管理，但實際上仍由地方政府 控制，仍然充滿了行政色彩和地域色彩。所以基金在 投資領(lǐng)域、行業(yè)、地區(qū)、投資比例等，地方政府可能 會作較多方面的限制，如只能投資于本地區(qū)政府重點 扶持的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)，而對某一行業(yè)的投資比例不得高 于多少或者低于多少等。2．基金運作的市場化程度不夠 在政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府財政資金的屬 性和管理思路使得引導基金被賦予了過多的政策性目 標，而市場化運作的程度又不夠。很多政府引導基金 不僅對基金的注冊地、投資領(lǐng)域、投資范圍等作出了 限制，還對引導基金的管理機制作出不合理的設定， 如在組織形式上，有的基金集所有權(quán)、管理權(quán)、托管 權(quán)為一體，權(quán)責區(qū)分不清；部分地方政府會通過設立 基金管委會的形式，對基金的具體經(jīng)營決策進行干 涉，不能充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的引導作用，扭曲了基金 的市場運作機制。從市場化運作的角度而言，投資人 及基金運營機構(gòu)更愿意尋求投資價值最大化的項目和 標的，從而實現(xiàn)基金的投資效益。但由于地方政府對 引導基金的限制因素，極有可能對基金的市場化運作 及吸收社會資本進入造成一定條件的制約。 3．基金管理決策的效率不高 在政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金項目決策過程中，大多 數(shù)地方都交給投資決策委員會進行表決，相當于交給 政府進行一定程度的決策審批，這不僅會浪費大量寶 貴的時間，還會降低基金投資機構(gòu)和政府合作的意 愿。由于大部分政府引導基金仍沒能采取主動積極的 管理模式，信息在政府各部門之間流轉(zhuǎn)不暢，無法有 效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各部門的資源進而促進產(chǎn)業(yè)基金的發(fā) 展。此外，恰恰是因為政府引導基金各地區(qū)之間的信 息流轉(zhuǎn)不暢，缺乏全國層面的信息整合系統(tǒng)，存在投 資運營機構(gòu)監(jiān)管套利的可能，這也往往會造成基金公 司的權(quán)力尋租。 4．基金績效評價的激勵不足 地方政府對于引導基金的績效評價意識不足，量 化程度、標準程度、數(shù)據(jù)分析都還不到位，對于引導 基金的管理還處于比較原始基礎的階段。政府引導基 金目前的績效評價既可以根據(jù)中國證券監(jiān)督管理委員 會發(fā)布的《私募投資基金監(jiān)督管理辦法》，也可以根 據(jù)國家發(fā)展改革委下發(fā)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管 理暫行辦法》來進行監(jiān)管，但這兩個文件中對于政府 引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金績效評價的細則都不清晰。另外， 地方政府缺乏對引導基金績效評價的激勵，這也導致
目前引導基金公開的可研究信息不足，政府無法借鑒 自身成功經(jīng)驗，也無法對于不足之處進行反饋調(diào)節(jié)。
三、完善政府設立產(chǎn)業(yè)引導基金的建議和對策
雖然政府引導基金助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在一系列問 題，但這種模式所擁有的優(yōu)勢對于我國目前的經(jīng)濟發(fā) 展必不可少。為了使政府引導基金發(fā)揮其應有的作 用，還需要從制度設計、管理創(chuàng)新等各方面做出努 力，使政府引導基金更加適合當前我國的經(jīng)濟發(fā)展形 式并與地方財政管理相輔相成、和諧發(fā)展。對此，筆 者提出以下幾點建議： 1．加強政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的頂層設計 由于各地經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)基礎、企業(yè)實力差異較 大，推進政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金要因地制宜，做好頂層 設計。一是限定作用范圍，政府引導基金應作用于具有 一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的重點領(lǐng)域 和薄弱環(huán)節(jié)，如臨安區(qū)政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金側(cè)重于 初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)，重點投向臨安區(qū)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向的 工業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，推進我區(qū) 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；二是聚焦重點產(chǎn)業(yè)，主 要支持外部性強、基礎性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領(lǐng) 域，如臨安區(qū)政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金重點投向我區(qū)智能 傳感、裝備制造、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、新一代信息技 術(shù)等重點產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代物流、高端商貿(mào)、旅游休閑、文 化創(chuàng)意、大健康等重點領(lǐng)域；三是面向企業(yè)發(fā)展薄弱環(huán) 節(jié)，主要支持中小企業(yè)創(chuàng)新行業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)做大做 強，產(chǎn)業(yè)基金投資項目符合臨安區(qū)產(chǎn)業(yè)政策以及相關(guān)產(chǎn) 業(yè)發(fā)展規(guī)劃，所投領(lǐng)域應有一定的人才、技術(shù)、項目儲 備，能夠有效引領(lǐng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。 2．合理引導基金的產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域和方向 設立政府引導基金，通過政府注資增信和適當讓 利，撬動社會資本，彌補市場機制在資源配置過程中 失靈的不足和缺陷。而政府引導基金設立的主要目的 就是發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導社會資本進入具 有較好成長性和發(fā)展空間的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，政府的主要 角色是引導，而不是用行政性手段替代市場化行為，
強制要求參與的資金進入政府的公共職能領(lǐng)域。因 此，在引導基金的設立時，政府相關(guān)部門應該對政府 的角色和定位有一個充分清晰的認識，劃清市場利益 和公共職能的界限，適當放寬條款的限制，合理引導 參與資金的投資領(lǐng)域，在不與社會效益沖突的前提 下，實現(xiàn)引導基金經(jīng)濟效益的最大化：一是政府要加 快制定設立政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的總體規(guī)劃，加強 管理，嚴格政府引導基金設立，避免基金投向重復； 二是要簡化行政審批，加快設立引導基金速效，加快 推進基金運行和投資項目落地。 以科學的眼光正確認識政府引導產(chǎn)業(yè)基金，進一 步明確政府與市場的關(guān)系，充分認識政府引導與市場 運作，遵循市場發(fā)展規(guī)律，避免政府引導產(chǎn)業(yè)基金具 有太多政策性目標，促使政府引導與市場運作有機結(jié) 合，打破政府引導產(chǎn)業(yè)基金的領(lǐng)域限制，吸引各類社 會資本，突出產(chǎn)業(yè)上下游發(fā)展關(guān)系，有效引導社會資 本發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。 3．嚴格制定科學合理的基金運營機制 科學合理的運營機制，是政府引導基金開展運作 的重要一環(huán)。一是選準基金運作方式。結(jié)合基金政策 定位，采取適宜的基金運作方式，比如，運用母基金 參股基金的方式可以更好發(fā)揮杠桿作用，促進點多面 廣的中小企業(yè)的發(fā)展；運用產(chǎn)業(yè)投資基金直接參股特 定產(chǎn)業(yè)項目有利于保持政策穿透力，發(fā)揮引導作用。 二是設立企業(yè)形式的基金實體。結(jié)合基金定位、社會 出資人意愿等，設立公司制或合伙制基金實體，堅持 所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)分離。三是建立多元化出資 結(jié)構(gòu)。結(jié)合政府引導基金政策目標，充分吸引社保基 金、保險資金等機構(gòu)性資金，吸引國企民企等出資， 為基金優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、協(xié)同發(fā)展等打下基礎。 同時，選擇優(yōu)秀的基金管理公司或管理團隊也是 影響政府引導基金成敗的關(guān)鍵要素。要綜合考慮團隊 募資能力、投資業(yè)績、研究能力、出資實力等，選出 滿足政府引導基金管理要求的績優(yōu)團隊。同時，設定 合理的激勵約束機制，促使基金管理公司或管理團隊 不斷提高管理水平。激勵機制方面，主要是確定合理 的管理費和獎勵機制。總體而言，相對普通私募基
金，政府引導基金募資難度、風險程度要略低一些， 其管理費、績效獎勵可低于市場平均水平，但不應差 距過大。約束機制方面，主要是強化資本約束，要求 基金管理公司或管理團隊對政府引導基金適當出資， 部分投資風險大的項目也可考慮聯(lián)合投資，與政府引 導基金風險、收益進一步綁定。 4．建立和完善政府引導基金的績效評價制度 在政府引導基金大發(fā)展的同時，財政部于2015年 底發(fā)布了《政府投資基金暫行管理辦法》，要求各級財 政部門建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金 政策目標實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價，并有 效應用績效評價結(jié)果。鑒于政府引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的特 點，其不能完全參照公共財政考核評價體系，因此必須 從政策目標實現(xiàn)、經(jīng)濟效益和運營合規(guī)等維度出發(fā)，建 立和完善政府引導基金特有的績效評價體系：一是評價 內(nèi)容。根據(jù)政府引導基金的特點及目標，設計符合政策 要求、政策導向、基金運作目的的績效評價體系，同時 用以監(jiān)控和評價產(chǎn)業(yè)基金的表現(xiàn)，與考核機制進行有效 對接。二是評價方法。基于績效評價機制，自上而下搭 建所需數(shù)據(jù)與信息的結(jié)構(gòu)，形成以總體評價、績效指標 為關(guān)鍵內(nèi)容。基金公司及投資項目企業(yè)具體信息為基礎 的定期評價和報告模式。三是評價流程。根據(jù)績效評價 體系與報告模式的要求，設計有效的內(nèi)部管理和控制流 程，同時對于所識別的風險和問題，主動進行管理，采 取積極有效的風險防范應對措施。 建立和完善政府引導基金的績效評價體系，完善內(nèi) 部控制和風險防范制度，加強對產(chǎn)業(yè)基金的監(jiān)管，有利 于及時發(fā)現(xiàn)引導基金運作過程中出現(xiàn)的問題，并采取適 當手段糾偏，確保引導基金不偏離既定的方向。同時， 通過績效評價，可以辨識出基金團隊的專業(yè)性、匹配 度、基金目標設定的合理性，進而采取對應的激勵或淘 汰手段，加強對基金管理的跟蹤分析和監(jiān)督檢查，及時 開展評估工作，確保引導基金穩(wěn)健運作。
課題組組長：胡　鈞 課題組成員：吳　軍　余羅杰（執(zhí)筆）　梅可風　 　　　　　　朱方倩