喬彬彬
[摘要] 隨著我國財政體制改革的不斷深入, 預算的績效問題越來越受到各級政府的關注。中外績效預算在實施環境、實施目標等方面有著較大的差異, 借鑒西方國家的經驗, 我國應選擇績效取向的改革, 針對績效預算的需求, 完善民主法制環境, 探討績效預算所需的其他公共財政改革條件,進而尋求以績效預算優化部門預算的有效途徑。
[關鍵詞] 績效預算; 實施條件; 比較
隨著我國財政體制改革的不斷深入, 績效預算問題越來越受到各級政府的關注。一方面理論探討越來越廣泛, 另一方面以政府行政力量推動的面向績效的改革也在嘗試之中,但現有的研究多集中在分析如何借鑒外國經驗構建我國的績效預算體系, 而對績效預算的實施條件鮮有涉及。本文試圖通過對績效預算本質的分析, 比較中外績效預算的實施條件差異, 進而對在我國實施面向績效的預算改革進行理性探討。
一、實施環境比較: 市場化程度和財政公共化程度的差異
我國與西方國家實施績效預算的環境不同。以結果為導向的績效預算制度在西方國家的廣泛興起是在20世紀90年代, 我國則是近兩年才開始關注績效預算, 而雙方的經濟市場化程度和財政公共化程度的差異, 則決定了兩者在實施績效預算改革的目標、主導力量、需要解決的主要問題上,都有很大的差異。因此, 市場化和公共化的差異是其他差異的根源, 決定了實施績效預算的條件是否完備。市場經濟條件下公共財政為績效預算提供了較為完備的制度條件。公共財政是為市場提供公共服務的財政, 是社會公眾的財政, 是與市場經濟相適應的財政制度; 它們都具有彌補市場失效、對市場活動一視同仁、非市場營利性、法治性等基本特征。政府預算制度是公共財政制度的核心制度,是公共財政制度賴以存在和運轉的基本制度, 而納稅人范疇則是公共財政制度的基礎, 納稅人權利獲得和實現的過程,也就是財政制度“公共性”形成的過程。因此, 公共財政制度的建立, 就是要實現政府預算的嚴格遵循和納稅人權利的充分保證等基本要求。
政府預算具有的計劃性、歸一性、公開性、法治性等根本特點,決定了真正的政府預算可以有效地約束政府行為,使政府必須遵循市場的意愿行事, 只能把行為限制在彌補市場失效的范圍內, 而不能干預市場正常活動。因為預算具有公開性和法治性, 作為公共服務的消費者的納稅人可以通過對預算的監督影響政府行為, 完成政府在市場經濟條件下的公共化改造。
以結果為導向的績效管理打破了傳統行政模式僵化、低效等弊端, 能夠直接面對公共產品的效果, 提供更高質量的公共產品。但是, 這一政府治理模式是否得以有效地實現,必須借助客觀的評估體系進行評定, 評估體系一方面要以預算資金使用情況作為依據, 另一方面又通過評估結果對預算資源的影響來達到獎優罰劣的目的。可見, 績效管理的實現是以公共服務的顧客滿意度的有效評估為前提的, 而預算信息能否真實反映資源占用、使用情況, 績效評估能否通過民主渠道指導預算的下一步分配都決定了績效評估成果能否有效利用。
在完善的市場經濟條件下, 市場對政府行為的約束決定了必須實行為納稅人提供公共服務的公共財政, 而作為公共財政制度起源的公共預算不僅是公共財政制度建設的基礎,而且是市場對政府行為的約束, 體現納稅人對公共服務的要求。同樣, 預算資金的使用效益、以績效評估作為預算資源分配的因素都是績效管理不可缺少的內容, 公共預算也是政府績效管理的中樞。績效評估與預算管理相結合的績效預算制度的有效實施, 必然依賴于預算制度的完善和公共財政傳導機制的順暢。
反觀我國財政公共化改革的發展進程。20余年來, 我國經濟體制鮮明的市場化改革的趨勢決定了財政改革也具有鮮明的公共化趨勢, 但由于經濟體制轉軌尚未完成, 政府與市場的關系還在進一步界定之中, 市場經濟體制還很不健全,因而公共財政制度在形式上雖然已經通過行政主導的方式逐步建立, 但由于政治體制改革嚴重滯后于市場, 公共財政由社會公眾決定的根本性變革始終沒有真正實現, 相應的預算制度和納稅人權利保障與公共財政都還有很大的距離。從財政公共化角度來看, 實行績效預算, 從長遠看是預算改革的方向, 但我國目前還沒有規范的公共預算制度,因此還不具備推行績效預算的條件。
實施績效預算的國家預算管理大致都經歷了3 個階段:投入預算; 產出預算; 績效預算。過去20年的預算制度的改革使大多數發達國家預算管理的重點已經從投入轉向產出。在保留投入預算管理方法中某些重要成分的同時, 更多的是根據它們提供多少公共產品和服務, 而不是根據它們遵守行政管理程序的情況或為其規劃爭取到的資源情況來評估它們。
但是不可否認的是, 無論實行什么樣的預算模式, 都必須提供關于預算投入的信息, 而傳統預算模式的最大長處,就是能夠為預算決策者和公眾提供這種信息。只有在建立了一種對于成本或預算投入進行嚴格控制的預算模式之后, 才可以進一步關注預算的產出與結果, 并將支出的合理性和績效與預算聯系起來, 進而考慮將支出的自主權下放給支出機構, 而在有效的制度建立之前就給管理者隨心所欲地支配財政資金的能力是有很大風險的。要達到對項目成果的準確評估, 首先是要能夠準確地把握完成績效目標需耗費的成本;具備完善的國庫管理系統以及相配套的財務會計管理制度。如果是對部門進行評估, 部門占有的公共資源的準確核算也是必不可少的條件。而這些都是需要在投入預算管理階段逐步完善的。
具體到我國現狀, 已經開始探索的面向績效的預算改革僅僅局限于項目試點階段有其客觀原因:
首先, 在收支兩條線改革、國庫集中支付改革的全面推進都還需要假以時日的情況下, 部門預算改革仍難以取得實質性的進展。對部門占有的公共資源難以準確核定就無法進一步準確核實各項公共服務的真實成本。
其次, 在部門占有的公共資源難以明確核實的情況下,對收入來源和支出途徑的嚴格控制始終是我國目前預算管理密切關注的問題, 財政監督和審計圍繞著財政資金使用的合法、合規, 防止財政資金的貪污、挪用、濫用等進行的工作就已經令他們筋疲力盡, 如何約束部門在財政資金撥付使用環節的權力, 加強監督一直是財政部門和政府管理者最關心的事。像美國改革一直倡導的為了績效目標的實現而賦予部門靈活的權力作為激勵的做法根本無從談起。
再次, 雖然績效預算改革以其放權、精簡、以績效為預算分配依據為特點, 但是在投入預算還不健全的預算管理水平下, 是不是就不能借鑒仍是值得探討的問題。我國預算管理中出現的只問投入不問效果的問題與西方發達國家實施績效預算的背景有相似之處, 政府對財政資金投入績效的關注決定了績效理念的產生是政府管理的需要。我國以廣東省為先例的實踐試圖舍去績效預算實施必須的若干制度基礎, 僅僅從項目評估著手, 以評估結果影響而不是決定預算分配的改革思路是在當前預算管理水平下的選擇。
二、實施目標比較: 政府再造與提高財政管理水平的差異
財政公共化程度的差異決定了我國與西方發達國家實施績效預算的目標也存在著巨大的差異。簡單的說, 以美國為代表的西方發達國家把績效預算當作一個更高層次的預算管理制度, 試圖通過績效預算制度的實施來達到政府再造的目的; 而我國目前面向績效的預算管理制度改革, 只能說是試圖借助績效評估方法或者樹立績效理念來提高預算資金的使用效率, 僅是現有預算管理模式下方式方法的優化。美國政府績效預算改革一直是作為政府績效管理改革的一個組成部分來進行的, 績效預算改革的目的是通過預算手段引導績效評估改革的推進, 同時通過績效評估體系的建立來促進預算分配的合理性, 達到更節約、更有效地使用預算資金的目的。國家預算管理委員會提出的根據上年執行結果制定政策有限權、根據部門職能分配資金、制定兩年預算制、將預算限制最小化等改革思想都與整個政府的績效管理密切相關。只有政府績效評估基礎建立起來了, 對上一預算年度執行結果的績效考量才可能進行; 兩年預算制也是為了適應績效考評的周期; 預算限制最小化更是政府績效管理放權思想的體現。因此, 預算方面的改革已不是孤立的預算運行方式的改變, 而是遵循著政府管理方式的變革進行的。我國目前進行的面向績效的預算改革探索, 更傾向于對現有預算管理漏洞的修修補補。首先, 因為現有預算分配中干擾因素比較多, 盲目性比較強, 就試圖通過引入績效的概念, 使預算申請環節具有更多理性成分來克服原有的弊端。廣東省績效評價實踐的結果是, 2005 年的試點直接導致了2006年預算請款的減少, 這說明經過這一更具理性成分的環節的篩選, 預算的撥付依據更加令人信服。其次, 不考慮績效的預算執行環節, 撥款方把錢撥下去了就不再關注使用的情況, 僅靠事后的審計或財政監督來檢查其合規性合法性,而資金使用方收到錢了也不重視資金的使用效益, 仍舊想方設法爭取更多的資金。針對這樣一個導致財政支出膨脹的傳統困境, 廣東省的實踐試圖通過在預算執行環節引入績效考評, 使資金使用單位始終要面對追蹤問效, 始終要考慮如何用已使用資金的效果來爭取資金。
前者是試圖通過包含績效預算在內的一系列改革達到政府再造的改革目的, 后者卻僅僅是針對現有的預算管理漏洞進行彌補。美國從試點開始也不過十余年的改革, 與中國剛剛開始觸及的實踐情況相比雖然都處于起步階段, 但卻存在著目標上的明顯差異。差異既有預算管理水平不同因而關注的重點不同的原因, 也有主導部門的不同而產生的改革的立足點不同的原因。
首先, 由于預算管理水平的不同, 美國在嚴格的投入預算已經比較完善的條件下, 實施績效預算的主要目的是進一步提高資金使用效益, 關注的重點是項目運營成本能夠進一步降低、預算的變動對公共產品質量的影響、是否能采用市場競爭或者市場激勵來改變公共產品的供應方式, 從而降低成本等。而我國在投入預算尚不完善的條件下, 引入績效理念更多的是想對投入項目的合理性進行過濾, 或者對項目最終成果進行基本的合理性考量, 而由于核算手段或者績效評估手段欠缺, 無法對項目或者部門的資金使用做非常深入的績效評估。因此, 美國政府以績效預算作為精簡機構、企業化政府改革的輔助手段有其合理性。而我國目前實踐以績效理念促進預算各個環節的優化, 也具有現實意義。
其次, 改革目標的提出與改革主導者的地位息息相關。我國目前關于績效預算改革的倡導雖然散見于政府官員的講話里, 但卻始終沒有明確的中央政府主導的改革實踐。以廣東省為先導的地方政府實踐僅僅是以財政部門作為改革的發起者, 改革的立足點可能是僅僅限于地方政府財政利益或者財政部門工作開展的范圍。而美國政府從1993年法案頒布開始, 就決心以聯邦政府的力量推動改革的全面進行, 立法從一開始就為改革制定了循序漸進的時間表, 為改革的長期持續進行做好了準備; 為改革的推進制定了各個部門的協調配合機制、權利制衡機制, 調動各方面力量保證改革的情況能夠真實準確的得到反饋。因此, 改革發起者的出發點不同,影響力不同, 自然影響到改革的深遠程度和目標設定。但是, 美國政府在改革中產生的一些爭論也證明了這樣的結論: “政府再造”的提法更多的是一種美好的遠景, 經過十余年的實踐, 在對績效預算實施過程中遇到的問題進行總結討論后, 美國理論界基本上形成了一種新的共識: 把績效預算的近期目標定位于促進預算管理水平的提高是比較務實的態度, 如果一直面對績效指標的選擇, 試圖在績效評估與預算之間尋找直接的關系, 改革將面臨繼續推進的重大障礙。
績效預算是為了整個政府的績效管理服務, 績效基礎應該作為預算需要參考的因素, 而不是決定因素。對我國而言, 剛剛在預算管理中引入績效理念進行小范圍試點的階段, 在大的預算環境都不可能有重大變化的條件下, 需要做的還是投入預算階段管理手段的完備, 績效預算的實施目標暫且定位于觀念的樹立、對現有制度的彌補等是謹慎和務實的。
反觀我國的面向績效的預算改革目標, 因為改革的初衷就是要試圖引入績效評估手段作為部門預算等一系列財政管理改革效果的評價手段, 根本沒有觸及政府行政管理模式的改變, 因此近期的任務也只是摸索如何建立一套科學的評估體系并用于指導設定范圍內的預算分配。
當然, 即使是西方發達國家實施的績效預算也曾經被作為績效預算核心的績效評估體系的建立所困擾。我國剛開始的面向績效的預算改革探索以績效評估為突破口, 開始循序漸進地推進并不存在方向上的錯誤。差異揭示的問題還是我國公共財政改革多年來一直無法克服的難點, 即缺乏政治體制改革的公共財政改革到底能走多遠。因此, 本文認為, 績效預算是一個長期的循序漸進的改革過程, 不能操之過急, 但他國的經驗給我們的重要啟示是只有實現了政府官員從“主人”到公仆的轉變, 只有政府資金的使用從政府一方的權力支配轉移到由社會公眾授權使用上來, 公共財政才能實現真正的變革。
三、我國當前條件下面向績效的預算改革探討
通過對中外實施績效預算的條件進行對比, 本文認為,作為一種理性主導下的漸進主義預算決策模式, 績效預算并不是完全依賴理性成分來進行預算決策, 仍需要結合公共財政的適應性和預算本身的特殊需要進行抉擇。而美國等國家的實踐也證明, 績效預算概念本身所倡導的以績效為導向使預算資金的使用達到最有效率的狀態在實際中很難完全實現,只有與行政管理的大環境和項目的適應性相匹配時才能產生最好的效果。績效預算強調權力下放, 對投入預算還沒有發展到相當水平的國家, 所面臨的問題不是如何精簡監督機構的問題, 而是監督如何實現。在我國當前制度基礎又十分欠缺的情況下, 改革的目標應該定位于在完善現有各項財政改革的同時, 樹立績效觀念, 把面向績效的改革作為現有改革的優化方式。
基于以上認識, 本文形成這樣一些基本結論用以進一步探討我國當前情況下應如何借鑒西方國家已經在實施的績效預算來進行相關改革:
一是發達的市場經濟和較高的財政公共化程度不僅是績效預算產生的背景, 更是績效預算實施的條件。實行績效預算管理方法的目的, 是為了追求公共支出的效益、保證公共支出的使用效果,它的出現應該是在較為完善的控制預算基礎上和認識單純追求產出的預算的局限性之后的必然選擇。我國目前處于轉軌經濟時期, 公共財政框架的構建仍需完善,尚不具備實施績效預算的制度條件。要實施績效預算必須先完善控制取向的預算制度。
作為一種并非完全理性的預算決策模式, 過度追求其理性部分即績效信息對于預算決策的絕對作用不能作為制度實施的目標。績效預算的實施目標應該是朝著管理方向的努力,即通過把績效指標整合到預算過程中, 使結合績效說明的預算信息能夠起到促進明晰分權化管理的權力和責任, 建立結果導向、顧客導向的政府行為模式的作用。
二是我國目前由地方政府主導的面向績效的改革探索,在改革的立足點和改革長遠規劃方面均存在其局限性, 短期內可能能夠產生明顯的財政資金上的節約和改善, 但對財政管理其他配套制度的不觸及, 只是人為地降低了短期內的改革難度, 從長遠來看, 許多無法回避的問題仍使改革的推進終將面臨窘境。比如隨著試點項目改革的成熟, 如果要進一步推廣改革的對象, 對部門績效的評估不可避免地要面對部門占有公共資源的核算、對公共服務成本的核算等問題, 配套制度的不完善將使績效預算改革無法進行。從當前的環境來看, 并不具備實施績效預算改革的前提條件; 長遠來看, 如果政府行政管理不選擇績效取向的改革,真正的績效預算也無從談起。但是, 如果要實施績效預算,所需要的制度準備是無法回避的, 而且諸多改革取向也是目前財政改革必須面對的, 未來的改革方向就不應該只停留在由地方政府主導的對預算環節的有限的修修補補。本文認為,應該繼續針對績效預算的需求, 改善我國民主法制環境, 探討績效預算需要的其他公共財政改革條件, 進而尋求以績效預算優化部門預算, 改進現有預算管理的有效途徑。
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文章來源：經濟體制改革
