楊鳳琪
長期以來，人民銀行實行的是獨立的財務預算管理體制，即預算管理上以總行年度財務收支差額納入中央財政預算，分支機構的財務預算由總行按“收支兩條線”的原則辦理，各項費用支出以核定指標的方式加以控制，不核撥資金。隨著公共財政框架的逐步確立和財政國庫改革的日益深入，傳統的財務預算管理體制和預算指標“全賬戶”管理方式已越來越不相適應。
現狀及問題
（ 一） 費用指標預算與實撥資金并行。
目前，人民銀行各分行作出年度預算指標分解下達批復的同時，將固定資產購建支出指標收歸分行系統財務統籌管理，由系統財務直接全額作支出列賬，進而將這部分費用指標變作實撥資金分別撥款至轄內各中心支行， 造成支出虛列、套取現金問題， 甚至在賬外形成“ 小金庫”。
（ 二） 預算內與預算外經費來源并行。
人民銀行除指標預算資金來源之外，還利用其特有的職能向財政部申報外匯檢查單項預算經費，內容包括外匯檢查辦案補助、電子設備購置及維修費、統計監測費、年審費、進出口核銷經費等；同時，人行外匯部門和國庫部門還可獲取地方財政的部分補助經費。而這些經費收支均與人行財務核算無關，與人行預算管理脫節。
（ 三） 費用指標預算執行失控。
調查發現，某分行及各中心支行為了不突破預算指標的限額，人為調整支出科目， 相互擠占費用， 造成預算執行結果嚴重失實。從表面上看，該分行2 0 0 5 年度并未突破總預算， 還略有結余，但從檢查結果看，2 0 0 5 年度經費預算的執行失真率（ 即有問題資金與預算執行數之比， 后同）達8 . 2 % 。特別是工資、獎金、津補貼列支問題相當普遍，僅抽查單位存在工資、獎金、津補貼問題金額就達數千萬元，主要表現在： 發放依據政出多門，無依據發放現象普遍， 發放標準擅自提高，績效獎金不按績效考核發放，列支渠道五花八門等。
問題產生的原因
（ 一） 預算管理方式不適應。目前財政部對人民銀行的預算管理范圍主要包括基本支出、項目支出和其他支出；采用的預算管理方式是：核定費用指標，并由人民銀行各分支機構在規定的指標內控制使用； 預算資金的使用由人民銀行按規定的費用指標，直接在費用中列支， 即采取了“ 坐支”方式。這種方式給了人民銀行在資金調度和安排使用上以極大的自由空間， 從而也造成了預算資金使用上的隨意性。
（ 二） 預算編制方法不科學。調查發現，人民銀行預算編制方法仍沿用過去的“ 基數加增長” 模式， 缺乏預算編制依據，沒有一套科學的定員、定額標準， 預算編制在某種程度上變成了數字游戲。這種方法使人民銀行的預算規模逐年放大，使預算資金的自由支配程度逐年增加。
（ 三） 預算執行控制不嚴格。人民銀行預算管理主要采取費用指標控制方式，費用指標一旦核定，預算資金的使用就處于人行各分支機構的掌控之中， 只要在賬面上各項費用指標反映不突破，通過決算審核關似乎應無大礙。
（ 四） 利益追求最大化。人民銀行在超額享受國家統一工資福利保障待遇之外，仍想千方施百計比照或參照執行省、市、縣級地方各類津補貼政策，并在不占用工資費用指標的情況下，亂列亂支發放各類津補貼，從而造成擠占公用經費、項目經費用于人員費用支出等問題。
改革措施及實現途徑
（ 一） 改進財務預算管理制度，適應部門預算管理要求。按照部門預算的統一要求，首先要修改和完善財政部制定的《人民銀行財務管理制度》，將部門預算管理的原則、要求及操作事項貫徹其中，在機構職能、業務明確區分和界定的基礎上，對其科目體系按照部門預算管理的要求重新進行劃分和調整。其次要改變現行的“收支相抵”的預算指標管理辦法，取消“全賬戶”管理方式，實行“收支兩條線”的預算資金實撥制。
（ 二） 區分收支， 分類核算， 確立部門預算管理范圍。明確職能是實行部門預算的前提。對人民銀行經營性業務應按照商業銀行的企業性質進行管理和核算； 對其社會事業性服務應實行事業體制管理，通過有償服務實現收支自求平衡或差額撥款；對其金融行政性職能，實行部門預算管理。在明確區別職能、業務分類的基礎上，對內部機構進行相應調整，以確定部門預算的對象和范圍。
（ 三） 區分職能需求， 實行有區別的預算管理方式。在對人民銀行實行部門預算管理過程中，要在區別不同職能、區分業務分類的基礎上，實行不同的預算管理方式。人員經費根據年度制定不同定額標準，實行嚴格的定額控制，項目間不可調劑。公用經費和基建項目支出實行“ 零基預算”，準確編制預算，支出不得突破。
（ 四） 研究制定部門預算編制操作規程。適應部門預算改革需要，應盡快研究制定部門預算操作規程，按照“零基預算”管理要求，統一預算編制原則、程序、方法以及各個環節、各科目的操作流程，使預算編制工作更加科學、規范。一要建立多維的預算參與主體。逐級成監察等部門參與的預算管理工作委員會，負責對各層次、各環節預算組織的日?；顒舆M行全面、系統地控制與監督。二要確定預算編制流程和標準。
（ 五） 建立基本支出定員定額標準體系?；局С鲱A算定額和支出標準是作為一項基礎的社會公共信息資源存在的，應該具有統一性和代表性，同時還要兼顧不同行業和地區的特殊需求。人民銀行制定定員定額標準要遵循以下原則：
1 、財力可能與發展相結合，定員定額的制定既要保證履行職能、維持機構正常運轉的資金需求， 也要充分考慮國家財力的可能， 把定員定額標準建立在較為可靠的財力基礎上。
2 、公平公正原則，既考慮到人民銀行業務的特殊性和各地的實際情況， 也要考慮共性，在核定定額標準時， 應主要采用標準計算法，而不能一味地采用部門和單位的歷史決算數據。
3 、定員定額項目數量要適度，在測算時應越細越好，在安排下達時， 應粗細適度， 給預算單位留有一定的自主權。
4 、不能急于求成，定額是否科學合理，是否符合業務實際，需要實踐的檢驗和論證，應該不斷總結，不斷修訂。
（ 六） 建立項目支出績效考評、跟蹤問效機制。對項目立項的可行性、項目資金投入使用后的跟蹤監督，投入的資金是否達到預期的使用效果，項目投入后是否發揮預期的功能等建立問效機制，實現公平、透明、完整、規范、高效的預算管理目標。要強調部門所提供服務的效果和效率，將預算編制由過去的“投入法”改為“產出法”。
（ 七） 強化監管， 加大違規違紀問題處罰力度。強化監管要從內部監督和外部檢查兩方面著手，一方面要加強內部自律約束，建立健全系統內自上而下的監督管理機制；另一方面要強化外部監督檢查，并嚴格按照《預算法》、《會計法》和《財政違法行為處罰處分條例》，對違規違紀問題進行嚴肅處理，同時將處理事與處理人相結合，提高財政監督的有效性。
（作者單位：財政部駐湖北專員辦）
文章來源：決策與信息
