叢建閣 劉振鋒
[摘 要]建立公共財政意味著要對形成于計劃經(jīng)濟條件下的高度集中的傳統(tǒng)管理制度進行改革和創(chuàng)新,其中處于核心地位的則是預算制度的改革和創(chuàng)新。自2000 年起,我國實施了部門預算改革試點并得以全面展開。根據(jù)國家的統(tǒng)一部署,山東省于2001 年推行了項目支出預算改革并取得了顯著的成績。本文擬立足于山東省項目支出預算的改革發(fā)展現(xiàn)狀,進而提出通過績效評價機制改革加強預算管理的一些政策建議。
[關鍵詞]績效評價;項目支出預算
[一、山東省項目支出預算編制的改革現(xiàn)狀
(一) 改革思路
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和科學發(fā)展觀的落實,各部門的項目支出需求越來越多,山東省圍繞理順項目支出預算保障機制,提出“構建重點項目支出保障機制,集中財力辦大事”的改革思路,重點進行了以下幾方面的改革:
1. 建立科學可行的項目支出預算審核機制。為解決年初預算批復不夠完整、執(zhí)行中追加較多等問題,對項目支出預算采取了“先分類排序,再分享審核”的辦法,根據(jù)項目支出的特點,劃分為專項投資類、專項計劃類、專項補助類、專項辦公類等4 類,在此基礎上,進行篩選排序,分類審核,實行滾動管理。
2. 積極構筑分級預算信息庫。為便于審核安排各類項目支出,結合預算編制,對現(xiàn)有專項資金進行了認真疏理,整理編錄了《現(xiàn)行省級財政重點支出政策盤點》,對省級重點支出項目的背景、政策法規(guī)依據(jù)、今年資金安排情況進行了逐一摘錄。在此基礎上,積極構建省級三級項目預算信息庫體系,其中,一、二級庫分別為重大項目信息庫和財政備選項目庫,主要為省級預算盤子安排和確定支出預算項目,由財政廳負責;三級庫為部門初選項目庫,為各單位確定項目上報服務,由各部負責,按規(guī)定的格式上報。
3. 大力整合專款。為盤活用活資金,切實解決部分專項資金設置零星分散、安排重點不突出的問題,山東省在這兩年的預算安排上,大力壓減、清理了一些到期和效益不高的項目,對部門內(nèi)跨科室、跨資金性質(zhì)及跨部門單位的部分功能用途相近的專項資金,進行了合理歸并和大力整合,整合后的資金結合新增財力,在投向安排上實現(xiàn)四個傾斜:第一,向重點領域即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的重點行業(yè)傾斜;第二,向重點項目即對經(jīng)濟發(fā)展具有強勁拉動力的項目和提升部門事業(yè)發(fā)發(fā)展水平的項目傾斜;第三,向重點地區(qū)即向30 個欠發(fā)達縣和基層傾斜;第四,向重點問題即省委、省政府關注、廣大群眾關心的難點、熱點問題,以及制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重點問題傾斜。
(二) 具體改革辦法
為構建預算績效評價機制,加強資金使用效益審核,山東省進行了以下三方面的改革:
1. 擬定了《山東省省級財政重點支出項目績效考評暫行管理辦法》,對省級財政預算安排的專項資金項目實施績效評價的范圍、辦法、考核指標、組織實施、結果使用等內(nèi)容進行了明確規(guī)定;同時確定對旅游發(fā)展專項資金、生態(tài)與環(huán)境治理專項資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、中小企業(yè)發(fā)展資金、促進再就業(yè)資金、科技攻關計劃等項目率先實行績效評價,摸索經(jīng)驗后,全面推開。
2. 明確績效評價要求。為切實發(fā)揮績效評價的作用,對預算編制各個環(huán)節(jié)中績效評價的要求,進行了明確界定,并要求各部門單位在預算編制執(zhí)行過程中嚴格執(zhí)行。首先,各部門單位編制預算時,要對項目目標、預期效益(經(jīng)濟、社會效益) 、資金使用計劃和項目實施計劃等,進行充分考察和事前評審,并作為績效評價和安排財政資金的主要依據(jù)。其次,對預算已確定的支出項目,要納入日常財政和財務監(jiān)控體系,加強對資金撥付、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)控。然后,對已完成的支出項目,部門要進行績效考評,評價結果作為財政監(jiān)督和今后安排支出的重要依據(jù)。
最后,按照“權、責、利”相統(tǒng)一的原則,明確財政資金管理者和使用者的責任。強化專項資金后續(xù)跟蹤管理和績效監(jiān)督,對資金低效使用、沒有完成目標任務,以及發(fā)生擠占、挪用和損失浪費的,建議有關方面追究相關責任人的責任,確保財政資金的安全有效運行。
3. 認真搞好試點工作。2003 年以來,山東省財政廳率先在全省范圍內(nèi)開展農(nóng)業(yè)財政資金綜合效益評價試點工作。對重大農(nóng)業(yè)科技成果推廣項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理招標項目和出口農(nóng)產(chǎn)品綠卡工程等項目,以“山東省農(nóng)業(yè)財政資金綜合效益評價指標體系”為基礎,對項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益進行量化計算和分析,實行綜合效益評價。
經(jīng)過改革實踐,初步建立了財政支農(nóng)資金由“重投入”到“重成果”的績效考核評價機制,取得了良好效果。
(三) 山東省項目支出預算改革成果
山東省圍繞構建完善“五個機制”,遵循“謀劃長遠同解決當前具體問題相結合、構建機制與打牢管理基礎相結合”的原則,研究確定2006 年省級部門預算編制改革的工作重點,目前正在逐步落實。一是以建設“基礎信息庫”為重點,夯實基本支出預算編制基礎;二是以建設“項目庫”為重點,統(tǒng)一規(guī)范項目預算管理;三是以完善單位定額體系為重點,提高基本支出預算編制的準確性;四是以強化非稅收入管理為重點,加大綜合預算改革力度;五是以協(xié)調(diào)促進政府采購、集中支付和事業(yè)單位改革等為重點,不斷增強改革合力。
總的來看,山東省的部門預算改革工作,推進比較深入,在早編細編預算、完善工作機制、改進補助方式和提高預算完整性透明度等方面取得了成績,同時編制范圍和報送人大審議的部門不斷擴大。目前,省直142 個部門、866 個二級預算單位全部按規(guī)定要求和程序編制部門預算,2005 年報送省人大審議的部門達到40 個,2006 年擬進一步增加到51 個,基本涵蓋了山東省政府所有工作部門。今后,山東省將按照“鞏固、完善、深化、提高”的方針,鞏固取得的成果,深化完善相關措施,抓好對“五個機制”的落實,把部門預算改革推向深入。
二、項目支出預算績效評價機制存在的問題
從廣義看,目前我國各級人民代表大會對各級財政預算、決算的審查,各級審計機關和財政監(jiān)督機構對財政資金的使用進行監(jiān)督檢查等,都或多或少地涉及了評價財政資金績效的內(nèi)容,但這些行為主要是以監(jiān)督檢查為主要目的,還不能成為真正意義上的對財政資金的績效評價。從我國財政支出績效評價工作發(fā)展的現(xiàn)狀看,雖然已有初步基礎,但由于此項工作起步較晚,且缺乏系統(tǒng)性研究,仍不能適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展與財政改革的客觀需要。總的來看,我國的項目支出預算績效評價工作主要存在以下五個方面的問題:
1. 缺少立法支持。雖然我國公共投資部門提出了要完善項目投資決策程序,對國家重點投資項目要從立項決策、建設決策、竣工驗收直到財政支出績效評價,實行全過程管理,但是,迄今尚未出臺全國統(tǒng)一的有關財政支出績效評價工作的法律法規(guī),使我國財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。缺乏立法支持是我國績效評價工作滯后的根本原因。
2. 沒有明確的管理機構。西方許多國家和世界銀行等國際組織都設有公共支出績效評價機構,作為公共投資財政支出績效評價執(zhí)行主體。而在我國,尚缺乏這樣一個有權威性的項目支出績效評價綜合管理機構,項目支出績效評價工作主要分散在各管理部門進行,各部門又主要是從技術性能、項目工程管理方面進行財政支出績效評價,指標、方法和組織程序差異大,難以形成統(tǒng)一的、全面的項目支出績效評價。標準不統(tǒng)一,使項目支出績效評價結果差異大,缺乏可比性,難以保障項目支出預算績效評價結果的客觀公正性。這是目前我國項目支出預算績效評價工作發(fā)展滯后的重要原因。
3. 未構建規(guī)范的指標體系。目前,各有關部門的項目支出績效評價主要是通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程評價,評價側重于技術、工程和資金使用的合規(guī)性評價,對財政資金的使用效益評價不足。同時,各部門評價指標設置呈平面化和單一性特征,并且缺乏一套建立在嚴密數(shù)據(jù)分析基礎上的科學、統(tǒng)一、完整的指標體系,不能滿足從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進行綜合、立體評價的要求。缺乏科學、規(guī)范的方法和指標,影響了財政支出績效評價結果的公正合理性。技術性缺陷是我國項目支出績效評價工作發(fā)展緩慢的直接原因。
4. 支出評價內(nèi)容不完整。我國項目支出預算績效評價工作缺乏科學、規(guī)范、合理的方法指標體系和健全的組織工作體系,使得項目支出績效評價工作內(nèi)容不完整。一是側重于合規(guī)性評價,而忽視效益評價;二是評價對象僅局限于項目本身,而忽視項目內(nèi)外因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及項目過程審核和投資與回報的評價,而且包括各種宏觀因素的評價,如投資的社會環(huán)境,包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對投資行為的影響,以及投資行為對行業(yè)、社會及整個經(jīng)濟運行的影響等。但目前的項目支出績效評價工作恰恰不包括這些內(nèi)容,使項目支出績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務的目的。
5. 支出評價結果約束乏力。由于項目支出績效評價工作體系不健全,缺乏法律規(guī)范,項目支出績效評價結果只是作為各有關部門項目建設檔案保存,或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考,對于財政資金支出項目中的成績、問題與相關責任,對項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責任人并沒有任何直接約束,不僅使財政支出績效評價工作流于形式,而且影響了項目支出績效評價工作的權威性,制約著項目支出績效評價工作的深入開展。
三、完善項目預算績效評價機制的政策建議項目預算應建立績效考評制度,對預算的執(zhí)行過程和完成結果實行全面的追蹤問效,不斷提高預算資金的使用效益。
1. 建立健全有關財經(jīng)法規(guī),特別是對各項支出的標準、依據(jù)加以完善和修訂。預算法規(guī)既要充分考慮實際,不能一刀切,具有一定的彈性和靈性性,也要有一個明確合理的標準,同時嚴禁各部門自行出臺獎勵補貼規(guī)定。要改進預算會計核算工作,經(jīng)費支出的明細核算要與細化部門預算的要求相一致,以正確反映部門預算的執(zhí)行情況,為制定可行的定額標準和編制部門預算提供可靠的信息資料。適時修訂《預算法》,將財政年度改為每年的4 月1 日至下年的3 月31 日,以改變財政年度之初無正式預算的弊端;并將部門預算的有關內(nèi)容寫入《預算法》,為編制部門預算提供法律依據(jù)。
2. 發(fā)揮人大的監(jiān)督作用,加強對項目預算管理。在人大召開前,各級財政部門應向人大財經(jīng)委提交預算草案,并根據(jù)財經(jīng)委員會的初審意見對草案進行修改,并于人大會議舉行的十日前向大會籌備處提交預算草案和有關材料,使人大能夠更好地行使對預算的審批監(jiān)督權。針對人大代表對部門情況及相關財政知識、政策法規(guī)不了解,審議預算困難的問題,各級財政部門應向人大代表增加提供預算草案名詞解釋、收支預算編制指導思想和原則、部門的機構設置職能和人員編制情況、部門預算年度工作任務以及收支預算情況等說明材料,并開通面向人大代表的部門預算電腦查詢系統(tǒng),在人代會期間安裝在每個代表團駐地,由人大代表自行查詢,查詢內(nèi)容須涵蓋部門預算表格、文字說明及相關文件、規(guī)章。
3. 完善評價體系。根據(jù)我國的實際情況,財政項目支出績效評價指標體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結合、定量與定性相結合、統(tǒng)一與專門指標相結合的原則。我國項目支出績效評價的指標體系設置的目標就是形成一套完整的項目支出績效評價的指標庫,這種指標庫的形成不僅需要理論上的探索和研究,更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據(jù)財政支出績評價的層次,在財政支出分類的基礎上,應分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫。從指標的適用性角度考慮,各類指標均可劃分為通用指標、專用指標、補充指標和評議指標四種類型。并且根據(jù)指標的性質(zhì)不同,可以將各類財政支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。
4. 建立財政資金支出各環(huán)節(jié)的績效評價制度。財政支出各環(huán)節(jié)上都存在績效問題,應該研究在財政資金運行各環(huán)節(jié)都建立財政支出績效評價制度。財政資金總是處于不斷運動過程中,在收繳環(huán)節(jié),采取集中收繳方式明顯要比分期收繳具有更高的效率;在庫存環(huán)節(jié),開展有效的現(xiàn)金管理可以提高資金效益與加強財政控制;在分配環(huán)節(jié),預算目標數(shù)量化、分類細化有助于對財政支出進行監(jiān)督和評價,還可清晰地衡量預算分配環(huán)節(jié)的成本與效益;在購買環(huán)節(jié),實行政府采購制度可以取得分期采購方式下不可能取得的規(guī)模效益;在支付環(huán)節(jié),采取電子化的集中式直接支付方法,是提高財政資金績效的有效途徑。
5. 編制績效預算。財政項目支出績效評價實施難度較大的主要原因是涉及一些團體的既得利益。因而,在制度體系的整體設計上,就應該充分認識到其實施的難度,選準推進財政項目支出績效評價體系改革的突破口,從而保證財政項目支出績效評價體系充分發(fā)揮作用。項目支出績效評價貫穿于財政支出安排和實施的全過程,存在于項目支出管理的各個環(huán)節(jié)中。從績效預算編制入手開始構建項目支出績效評價體系是應用績效評價理念的一個良好切入點。編制績效預算可以起到事前監(jiān)督的預防作用,解決了其他事中和事后環(huán)節(jié)監(jiān)督管理上的不足,能夠從根本上提高資金績效水平和資金使用效益。
在具體的績效預算編制過程中,要結合預算支出管理實際,在各績效預算的各主要環(huán)節(jié)加強制度約束。各部門應憑借接近項目支出實際活動的優(yōu)勢,集中第一手的資料和信息,在編制本部門支出預算草案時進行科學的項目評價;在各級財政部門的預算審查環(huán)節(jié),要建立嚴格的績效預算審查制度,通過加強對預算支出績效的審核、評價及綜合平衡,對績效差、不合法、不合理、不科學的部門預算支出計劃予以調(diào)整;財政部門要建立預算執(zhí)行過程的績效跟蹤檢查制度,在提出公共預算時要設有與該支出對應的效果指標;在預算執(zhí)行的中期報告中要對比資金的使用與績效,在決算時要報告最終的資金績效情況,并對各部門的項目支出進行橫向的成本效益分析,找出不同單位或部門項目間成本效益差異的原因,為以后支出決策提供依據(jù)。
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文章來源：山東財政學院學報
