許杭 宣艷芳
標準化是一種基本的現代化管理方法。在標準化的眾多特性中, 科學管理和創新精神是標準化的重要體現。上個世紀80 年代以來, 以“ 采用商業管理的理論、方法和技術, 引入市場競爭機制, 提高公共管理水平及公共管理質量”為特征, 以追求“ 三E”( ECONOMY、EFFICIENCY、EFFECTIVENES, 即經濟、效率和效益) 為目標的新公共管理運動從英美兩國發端, 逐步擴大到世界范圍。而財政管理領域引入標準化理論和方法, 是完善公共財政體系的客觀發展要求。
國內財政研究專家指出, 財政支出結構優化是財政資源配置效果的核心內容(容( 馬進, 2006) 。我國從2000 年開始進行預算編制改革, 對于基本支出實行零基預算和功能預算相結合的方式進行管理, 對于項目支出則實行績效預算的管理模式, 從理論和實踐上逐步完善了財政支出體系。但綜合國內外財政支出結構優化理論, 基本都是從各類財政支出效應和最佳比例角度闡述的, 對于如何采用標準化理論, 建立完善“預算支出標準體系”, 尚屬財政管理實踐工作的前沿理論問題。設計財政項目預算支出標準體系方案, 是標準化理論的延伸和實踐,也是優化當前公共財政體系的首要任務。
行政事業單位原有成本性經濟支出分類及定額標準存在的問題
行政事業單位的成本性經濟支出分類不適應政府成本控制要求。行政事業單位履行職能的成本性支出原來按基建、事業費、行政管理費等性質分類; 分類下僅簡單設置了常用的成本性經濟支出管理科目。而財政部2006 年印發的《政府收支分類改革方案》, 對行政事業單位履行職能的成本性支出分為商品及服務支出、債務利息支出、債務還本支出、基本建設支出、其他資本性支出、貸款轉貸及產權參股等類級科目, 并且這些類級科目下分為62 款成本性經濟支出。
原有的行政事業單位成本性經濟支出定額標準無法滿足政府成本控制需要。國家及省、市對行政事業單位履行職能的成本性支出原來僅規定了部分常用的公用支出及外事費用開支標準。與財政部2006 年規定的支出經濟分類中所屬項目相比, 原有的支出標準已無法適應精細化管理的需要。
高度集權的支出標準控制體制, 使得行政事業單位成本性經濟支出控制制度滯后, 也不夠靈活。由于我國幅員遼闊, 各地經濟發展水平不一, 生活成本差距相差較大, 對行政事業單位成本性經濟支出管理權限的高度集權管理, 給在市場經濟條件下制定統一控制標準帶來了難度, 也造成了制定的控制標準無法統一實施。
財政項目預算支出標準化細化方案的實踐基礎
部門預算體制的改革,如杭州市自1999 年起對單位預算的各項支出定額進行了規范和統一, 2001 年起在市級預算單位全面實行了部門預算編制, 按照用零基預算編制部門預算、經常性支出預算按照“人員經費按標準、公用經費按定額”的方法編制部門預算。隨著全市經濟和社會事業的發展, 列入財政專項資金管理范圍的資金也隨之不斷擴大, 杭州市財政局按照部門預算和專項資金預算兩個序列編制政府預算, 規范和統一專項資金預算的編制原則和編制程序。市財政局對市級部門編報項目預算時實行了規?？刂啤?br />
定額體系的改革。杭州市2001 年確定一般公用經費定額, 并規定其定額系數為1, 同時按黨政機關、民主黨派、事業單位等分類確定不同的系數。部門預算定額體系中, 包括人員經費、機動車燃修費及保險費。2002 年, 將行政機關發放到個人的無線通訊補助費從一般公用經費( 定額) 中分離出來單列預算, 提升了機動車燃修費及保險費定額。2003 年, 增加了行政綜合執法局定額系數; 行政機關發放到個人的無線通訊補助費按照行政職務級別確定不同的定額標準。2004 年,為進一步體現部門預算的公平性, 市財政對一些每個部門都要發生的、原來列入項目支出的經費預算獨立出來; 在原一般公用經費定額之外, 再增加了經常業務費、物業管理費和專項會議費3個定額, 并且對公用經費定額、經常性業務費定額明確規定了支出內容和范圍。2005 年, 新增公務員月度考核獎、增收節支獎定額標準, 對目標管理獎按照職務級別確定等級標準。
預算支出標準化細化方案的設計和實施
(一)方案研究的范圍、前提和基礎
本文主要研究探討行政事業單位根據職責履行專項工作所形成或產生的成本性經濟支出, 故暫不考慮人員類的工資福利補助、個人及家庭補助及政府間轉移支付等類支出, 對其存在問題研究局限于支出經濟分類科目中的商品及服務支出類和其他資本性支出類。本文所進行的細化方案, 是建立在該項目已經過可行性方案的論證、已立項的基礎之上的。
結合政府收支分類改革的推行, 筆者認為合理利用新的支出經濟分類是實現項目支出標準化細化的前提。項目支出的標準化目標必須與支出經濟分類的款級科目一一對應, 要求所有項目支出在可能范圍內都根據支出經濟分類的款級科目進行逐項分解; 而財政部門的職責就是把經濟分類的款級科目按照定性與定量相結合的方式, 對支出進行標準化的測算和額定。
結合固定資產的清查盤點工作, 開展實物費用定額試點工作。建立實物費用定額體系是項目支出標準化的基礎。對市直單位財政供養人員基本信息、辦公用房、公務用車以及資產信息情況進行全面調查摸底, 建立跨部門的市直單位實物基礎信息數據庫, 并實行動態管理。按照財政部關于適時開展實物費用定額試點的要求, 根據“ 先易后難, 循序漸進”的原則, 力爭通過修訂公共資源配備和消耗標準, 調配國有資源, 逐步建立起一套較為全面的定員定額與實物費用定額相結合的公用經費定額標準體系,實現政府資產實物管理與預算管理的有機結合, 使預算編制更為公平、合理、務實。
在預算編制及執行過程中, 對每個部門提出項目細化率的概念, 將一個部門在預算編制過程中項目細化率的實現程度作為年度財務考核指標, 督促部門自覺主動地制定項目支出標準及依據。凡是有定額及部門文件明確的, 應嚴格按文件執行。同時對已按照專項項目支出細化要求執行的單位, 對每個專項項目支出實際結算中出現的結余資金, 建議按一定的比例作為獎勵留給部門, 以
提高部門建設節約型機關的積極性。
(二)方案設計的總體思路
在前面所提到的范圍和基礎上, 設計方案的總體思路為: 結合E 財預算編制體制、按新的經濟支出科目細化預算編制, 完善項目經費支出“ 定額化、標準化、統一化、規范化”的辦法, 逐步建立辦公用品、勞務和商品服務“ 集中采購、統一配供”的管理體系, 嚴格規范預算管理程序, 提高預算編制的透明度, 增強預算宏觀調控能力。同時應當注意, 在進行項目支出細化編制過程中, 不能片面強調預算執行的明細控制, 除了某些特殊的必須?？顚Ｓ玫闹С鍪马椡? 應當在一定范圍內(如在同類或同項支出總額內)給預算單位一定的財力調劑自主權, 以便在一定程度上緩解預算細化編制和預算執行剛性之間的矛盾。
(三)方案目標及實施步驟
標準化細化方案的最終目標: 逐步建立起適合杭州市級部門預算的“預算支出標準體系”, 使杭州市級部門項目支出預算的編制工作有據可依, 以達到項目支出預算的公開公平。該方案擬通過總體計劃、分步分年實施的辦法, 在接下來的幾年中, 由財政部門各相關處室分別牽頭完成各款支出經濟分類科目的測算額定。
對各支出經濟分類科目, 擬采取以下分步實施的辦法: 第一步: 暫時在原定額標準范圍內分解定額體系, 根據實際執行情況再逐步完善。對目前定額體系中公用經費定額、經常性業務費定額、專項會議費定額及物業管理費定額根據部門預算進行分解。第二步: 根據第一步的進度完成情況, 對其他常用的經濟科目進行定額測算。主要是交通費、租賃費、勞務費、委托業務費、工會經費及福利費。第三步: 對一些有行業特色的專項業務支出制定部門定額?？紤]不同部門均有部門特色、行業特色的專項業務支出存在, 建議對該類業務性較強的專項業務支出由局各業務處室配合部門進行測算核定, 對核定的結果在部門范圍內作和各部門聯合下文明確, 以此作為預算編制和執行的依據。通過以上3 個步驟的實施, 逐步建立起規范的“ 預算支出標準體系”, 進一步推進部門預算的公開、公平、公正化管理, 進一步優化財政資源配置, 推進依法理財和構建社會主義市場經濟體制下的公共財政。
文章來源：浙江經濟
