近年來，農業發展出現了一些新形勢、新問題、 新要求，農業供給側結構性改革逐漸成為“三農”工 作的主線。黨的十九大報告中“鄉村振興”戰略的提 出，進一步明確了農業供給側結構性改革的根本目 標。在經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段的情 況下，對如何提高財政支農資金使用績效，實現支農 資金使用效益最大化進行探索與研究，具有重大的政 策價值和實踐意義。 結合杭州實際，推進“擁江發展”、建設“大 花園”“大都市區”等戰略目標的實現，都離不開 “三農”的同步發展。如何優化財政支農結構，創新 財政支農政策，完善財政支農管理體系，進一步提高 支農資金使用績效，激發各類農業要素活力，對支撐 農業供給側結構性改革、發展現代農業具有十分重大 的意義。
農業供給側結構性改革視角下，提高財政支農 資金使用績效的意義
（一）提高財政支農資金使用績效的根本目標， 與農業供給側結構性改革的總體目標高度契合 農業供給側結構性改革的思路和方向，就是圍繞 “農業增效、農民增收、農村增綠”，提高農業供給 質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契 合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。財政支農資金有其特定的公共服務性， 進一步提高財政支農資金的使用績效，其根本目的在 于充分發揮財政資金在三農領域的支撐引導作用，支 持農業發展、農村建設和農民增收，這與農業供給側 結構性改革的總體目標相一致。 （二）提高財政支農資金績效需要解決的幾對矛 盾，與農業供給側結構性改革涉及到的幾對關系基本 一致 推進農業供給側結構性改革，要處理好以下四個 方面關系：一是處理事權和支出責任的關系。2017 年中央一號文件精神指出，要積極研究處理好中央與 地方關系，探索建立農業領域事權與支出責任相匹配 的制度，科學合理劃分中央與地方農業事權。二是處 理好財政支農資金總量保障與重點專項結構優化的關 系。推進農業供給側結構性改革這一主線，就要堅持 保增量和調存量有機結合，集中發揮好財政資金的合 力效應。三是處理好項目優化整合與強化監督管理的 關系。中央一號文件在對推進資金整合提出明確要求 的同時，也強調要加強項目監督管理。四是處理好加 大財政投入與撬動金融社會資本的關系。中央強調， 要通過改革創新，理順政府和市場的關系，全面激活 市場、激活要素、激活主體，改造提升農業傳統動 能。以上四對關系，也是財政支農工作中要面臨的四 對關系，處理好這四對關系對進一步提升財政支農資 金使用效益，發揮財政資金作用意義重大。
（三）提高財政支農資金使用績效的探索，是貫 徹農業供給側結構性改革的具體實踐 農業供給側結構性改革的核心要義為“調結構、 提品質、促融合”，這為我們做好新時期財政支農項 目優化整合工作指明了方向，提供了重要遵循。推進 農業供給側結構性改革，促進農業各領域供需關系在 更高水平上實現新的平衡，離不開財政項目的支持引 導。按照新一輪財稅體制改革的要求，財政部門要全 面謀劃財政支農改革創新，加快財政支農體制機制改 革步伐，推動和引領“三農”領域改革，進一步加大 財政支農力度，更好地發揮財政支農資金效益，促進 農業可持續發展。
當前財政支農資金使用績效存在的問題及原因
（一）“下鄉容易入鄉難”，供需不平衡造成財 政資金效益發揮不足 近年來，市財政始終確保資金投入用于農村基礎 設施建設，但實際仍有許多項目的效用沒有得到充分 發揮，甚至出現項目閑置、資源浪費等現象。其原因 在于政策制定的目標與當地實際需求存在差異，一方 面是“給什么”的問題，存在“要的不給，給的不 要”，導致部分支農政策依舊側重于在“量”上做文 章，未在“質”上下功夫；另一方面是“怎么給”的 問題，政策出臺未能有效地整合資源，導致政策碎片 化帶來的資金多頭管理和分散投入，限制了財政資金 “集中力量辦大事”的職責履行。 （二）“當家容易管家難”，屬地責任不突出導 致財政資金績效的實現有偏差 財政支農資金因素分配法的實施，增加了縣級財 政的統籌能力，也對當地在資金使用上主體責任的履 行提出了更高的要求。當地在政策執行過程中，依然 存在偏差，造成政策落地不深入、執行標準不統一、 長效管理不到位等問題。其原因在于當地屬地責任履 行的不到位，影響支農資金效益的發揮。具體表現 為：當地對政策的宣傳不夠深入，導致農民對一些重要的支農惠農政策不知曉不了解；當地對政策具體執 行不夠嚴格，導致縣一級對村鎮的在資金使用監管缺 失，出現一個政策多種執行標準的現象；當地對政策 執行后續維護和長效管理不足，導致一個政策實施了 好幾年后，依然達不到預期效果。 （三）“出手容易放手難”，保障范圍界定不清 晰制約財政資金引導作用發揮 十八屆三中全會以來，始終強調要充分發揮市場 在資源配置中的作用，在具體實施過程中，競爭性領 域依然存在公共資金過度覆蓋大包大攬的現象。如民 宿業扶持政策，在實際調研中發現，一些經濟效益較 好，能夠通過市場化方式自負盈虧的市場主體也在享 受這一政策。此外，補助的重點過于側重對實施個體的 扶持，導致財政資金在公共服務方面職能的發揮受到限 制，如扶持村級組織、搭建民宿發展平臺、支持公共基 礎設施建設等，也對市場的作用發揮產生了制約。
推動農業供給側結構性改革目標下，提高財政 支農資金使用績效的建議
新形勢下支農資金的主要矛盾已經由總量不足轉 變為結構性矛盾，要按照黨的十九大報告提出的“產 業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富 裕”的鄉村振興戰略發展總體要求，進一步增強財政 支農工作的科學性、規范性和可持續性，在保證財政 支農投入的同時，更加注重發揮財政支農政策的導向 作用，進而最大限度發揮財政資金使用績效。 （一）圍繞提質增效，以綠色生態發展為導向， 建立健全財政支農政策體系 1．加快清理整合，構建科學系統的財政支農政策 體系。 把抓好預算編制作為推進項目優化整合的出發 點，從源頭上加強政策的優化和整合，積極推動在預 算編制環節開展項目資金整合，加快建立適應新形勢 新要求的農業財政支持政策框架體系。圍繞“三農” 工作重點，對現有項目支持內容進行清理，取消一批實施效果不顯著的項目，盤活存量預算資源，騰出資 金集中用于農業轉方式調結構、推進綠色發展等中心 工作，結合杭州實際，逐步調整政策側重方向，不斷 優化支農政策結構。 2．調整財政獎補政策，優化財政支農政策扶持方 向。從制約農業可持續發展的重點領域和關鍵環節入 手，調整理念，突出綠色生態導向，支持農業可持續發 展。通過有針對性地加強政策扶持和建立健全生態補償 機制等舉措，在資源環境日趨緊張的背景下，要將財政支 農政策支持重點和支持方向從過去的補貼化肥農藥以提高 農產品產量轉變到“保供給、促增長、優生態”上來。 （二）厘清支出主體事權，以支出責任匹配為目 標，理順財政支農管理體制機制 1．以屬地管理為基礎，進一步加強縣級支農資金 績效管理。縣一級是涉農項目的實施主體，也是財政 支農資金的使用主體，因此，加強縣一級支農資金績 效管理十分必要。要增強縣一級涉農資金績效管理理 念，建立和完善縣級財政專項資金管理制度，加快縣 級支農資金項目庫的建設；要建立科學完善的績效評 估體系，明確縣級及以下層級在財政支農資金使用的 具體職責和權限，納入績效管理體系。 2．以項目整合為抓手，構建規范透明的支農資 金管理體系。由省一級財政部門牽頭，建立健全財政 支農政策資金協調機制，避免重復投入。市一級要處 理好財政部門與農口主管部門；各農口主管部門之間 的關系，減少部門職能交叉，避免同一項目多頭管理 或同類項目重復實施的現象。發揮基層就近管理的優 勢，省級轉移支付資金原則上采用因素法分配，由縣 級財政根據上級確定的管理要求，統籌安排使用，并 且將使用情況及時上報備案。 （三）改進財政資金扶持方式，以引導和撬動為 改革方向，充分發揮市場在資源配置中的作用 1．引導建立符合農業供給側結構性改革的農業投 融資機制。合理劃分政府與市場的邊界，對農業產業 鏈建設、一二三產融合發展等涉及產業化的項目，逐 步引導通過市場化模式予以支持。完善財政與金融協同支農機制，創新財政資金使用方式，推廣政府和社 會資本合作，通過風險補償、擔保補助、貸款貼息等 方式，撬動和引導金融和社會資本更多投向已綠色生 態為導向的農業農村建設項目中。 2．支持培育新型農業經營主體為農業供給側結構 性改革提供新動能。作為沿海發達城市，“十二五” 末，杭州市已經擁有市級以上農業龍頭企業649家， 農民專業合作社2814家，家庭農場1252家，農家樂特 色鎮村149個，“三位一體”基層農業綜合服務中心 （站）141個。財政要進一步支持新型農業經營主體的 培育和發展，為農業供給側結構性改革提供新的內生 發展動力。對加強新型主體的能力建設方面，財政支 持要有所傾斜；加大政府購買服務力度，研究制定政 府購買農業公共服務清單，對適合新型農業經營主體 提供的農業公共服務事項進行梳理，推動新型農業經 營主體成為農業基礎設施建設、農業社會化服務的主 要承接和供給主體。 （四）完善財政資金監管體系，以全過程績效管 理為支撐，實施財政涉農項目的立體化監管 1．利用項目庫，推進涉農項目動態化管理。要將 績效管理實質性嵌入財政資金預算管理的全過程，建 立健全事前、事中、事后監督有效銜接的績效管理機 制。尤其是在結果運用環節，對實施效果不明顯的項 目，堅決予以退出、取消或合并，逐步實現項目能上 能下、資金可增可減的動態管理格局。 2．運用社會力量，實現第三方評價機制常態化。 根據支農政策的公共性程度，區別制定相應的績效評 價指標體系，以中介機構為基礎，充分發揮社會力 量，主動接受社會公眾、受益對象的監督，形成第三 方參與評價的常態化績效評估機制，并且逐步擴大第 三方評價結果在整體績效評價中的占比運用，提高績 效評估結果的公正性和全面性。
課題組長：朱覺斐 課題成員：鮑延風 胡 健 畢軼群（執筆）
