當(dāng)前，伊犁州直經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著“三期疊加”的
挑戰(zhàn)，動(dòng)力不強(qiáng)、撐力不足，發(fā)展任務(wù)重、壓力大。
在經(jīng)濟(jì)下行尚未觸底、財(cái)政收入增速回落、政府債
務(wù)限額管理嚴(yán)格的背景下，要轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短
板，就要以高效融資服務(wù)為第一支撐，圍繞州直投
融資工作重點(diǎn)，立足州直投融資平臺(tái)，增強(qiáng)投融資
平臺(tái)實(shí)力、擴(kuò)大投融資規(guī)模，再造州直補(bǔ)短板、拉長(zhǎng)
板、消瓶頸、拓路徑的新優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)就伊犁州直投融
資平臺(tái)現(xiàn)狀提出思考及建議。
一、伊犁州直政府投融資平臺(tái)的特征及現(xiàn)狀
（一）伊犁州直投融資平臺(tái)的主要特征
第一，投融資平臺(tái)主要是州、縣（市）政府通過(guò)
財(cái)政資金或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)而組建的符合法
律規(guī)定的公司，屬于國(guó)有獨(dú)資性質(zhì)。投融資平臺(tái)的
負(fù)責(zé)人都是政府或其職能部門(mén)任用人員，政府對(duì)投
融資平臺(tái)具有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)。第二，投融
資平臺(tái)雖然為政府任務(wù)目標(biāo)為主，但在法律上仍然
擁有其獨(dú)立的法人資格，在理論上有法人機(jī)構(gòu)獨(dú)立
的權(quán)利和義務(wù)。第三，雖然是獨(dú)立法人，但是平臺(tái)
的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)并沒(méi)有市場(chǎng)化，主要為支持政府投資項(xiàng)
目進(jìn)行融資。第四，相比一般類(lèi)公司的融資，投融
資平臺(tái)公司的融資行為基本或部分由地方財(cái)政直
接、間接承擔(dān)償債責(zé)任。
（二）伊犁州直投融資平臺(tái)的現(xiàn)狀
為加快州直基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)全面
發(fā)展，2005 年以來(lái)，州直屬縣（市）先后通過(guò)財(cái)政撥
款或注入土地、股權(quán)、劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)等設(shè)立了獨(dú)立法人
資格的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司，
如：建設(shè)投資公司、投資開(kāi)發(fā)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公
司等等，這些公司通過(guò)與國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等金融機(jī)
構(gòu)合作，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，為縣市經(jīng)濟(jì)
和社會(huì)發(fā)展籌集資金，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府重點(diǎn)
項(xiàng)目的實(shí)施以及為中小企業(yè)貸款提供了強(qiáng)有力的
支撐，較好地承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府重點(diǎn)項(xiàng)目
的融資使命。
2010 年，國(guó)務(wù)院為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)
融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理整頓和債務(wù)限制，提出平臺(tái)
公司融資必須符合雙覆蓋要求，即現(xiàn)金流要能夠達(dá)
到全覆蓋，資產(chǎn)負(fù)債率不高于80%。州直縣（市）國(guó)
投、城投、自來(lái)水公司和土地收儲(chǔ)中心等31 家融資
平臺(tái)被納入國(guó)家銀監(jiān)會(huì)限制名單。
為滿(mǎn)足國(guó)務(wù)院監(jiān)管要求，做大平臺(tái)公司實(shí)力，
伊犁州政府通過(guò)兩個(gè)州直屬公司對(duì)縣市投融資平
臺(tái)公司進(jìn)行整合。伊犁州國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)有限
責(zé)任公司整合了州直部分縣（市）國(guó)有資產(chǎn)，2015 年
末資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到121 億元。伊犁州財(cái)通國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)
營(yíng)有限責(zé)任公司（2010 年成立，以下簡(jiǎn)稱(chēng)財(cái)通公
司），整合了部分州本級(jí)縣（市）國(guó)有資產(chǎn)，2015 年末
資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到243.7 億元，財(cái)通公司出資人為伊犁
州財(cái)政局，成為州直主要政府融資平臺(tái)公司。六年
來(lái)，財(cái)通公司除向政策性銀行、商業(yè)銀行金融機(jī)構(gòu)
融資外，還通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)行了企業(yè)債券、公司債、
對(duì)伊犁州直投融資平臺(tái)作用發(fā)揮的思考
熱夏提•多來(lái)提 南永紅
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♦2017/4♦ 新/ 疆/ 財(cái)/ 會(huì)
[ 地州專(zhuān)欄]
中期票據(jù)和超短融債進(jìn)行直接融資，截止2016 年末
各類(lèi)融資累計(jì)195.81 億元，主要支持州直縣市基礎(chǔ)
設(shè)施、安居富民、城市棚戶(hù)區(qū)和農(nóng)村危房改造、改善
農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)等公用事業(yè)公益性項(xiàng)
目，也解決了部分民營(yíng)中小微企業(yè)融資難問(wèn)題。目
前，財(cái)通公司繼續(xù)承擔(dān)融資平臺(tái)職能，同時(shí)，積極尋
求擴(kuò)展投資業(yè)務(wù)，為伊犁州下一個(gè)五年計(jì)劃籌集發(fā)
展資金。
二、伊犁州直投融資平臺(tái)公司存在的問(wèn)題
伊犁州直投融資平臺(tái)的存在，對(duì)加大縣（市）基
礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面有很好的促進(jìn)作
用，但同時(shí)也存在負(fù)債規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平
不高，償債機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不健全等問(wèn)題。
（一）州、縣（市）投融資平臺(tái)公司成立初期將部
分政府、行政事業(yè)單位的辦公樓、草場(chǎng)等資產(chǎn)無(wú)償
劃轉(zhuǎn)至公司，而實(shí)質(zhì)上沒(méi)有獲得合法有效的產(chǎn)權(quán)過(guò)
戶(hù)手續(xù)，導(dǎo)致部分資產(chǎn)不實(shí)。
（二）從法人治理結(jié)構(gòu)的角度看，州、縣（市）投
融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人由政府委派或相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)
人兼任，平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)主要受托于政府，因
而經(jīng)營(yíng)決策更多體現(xiàn)政府的政策導(dǎo)向而非市場(chǎng)導(dǎo)
向。董監(jiān)高配備缺乏，公司治理結(jié)構(gòu)不完善，決策
監(jiān)管運(yùn)營(yíng)機(jī)制不健全。由于受公務(wù)員不能在企業(yè)
兼職等組織條例限制，主管部門(mén)派出兼職的董、監(jiān)
事會(huì)成員，主動(dòng)履行參與決策和監(jiān)管職責(zé)的作用得
不到發(fā)揮。
（三）平臺(tái)公司注冊(cè)資本來(lái)源于財(cái)政注入，股權(quán)
結(jié)構(gòu)單一，政府則又是出資者，又是經(jīng)營(yíng)者，還是管
理者，并沒(méi)有形成真正意義上的符合風(fēng)險(xiǎn)、收益一
體化要求的投融資主體。
（四）融資規(guī)模較大，隨之還款壓力加大，難以
建立行之有效的投融資管理機(jī)制，將面臨財(cái)務(wù)風(fēng)
險(xiǎn)。各投融資平臺(tái)的融資期限一般在4、5 年或以
上，在融資期限內(nèi)，如果國(guó)家宏觀政策、金融政策、
區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)政策的調(diào)整及變動(dòng)對(duì)投融資
平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生巨大的影響，直接影響到對(duì)到
期償還的負(fù)債能否如期償還的問(wèn)題。
（五）短期償債風(fēng)險(xiǎn)較大與長(zhǎng)期還貸風(fēng)險(xiǎn)增加。
近幾年，經(jīng)濟(jì)下行，縣市財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力而借貸規(guī)
模快速擴(kuò)大，短期償債能力較弱，只能采用“拆東墻，
補(bǔ)西墻”的辦法，部分縣市存在以貸還貸、以債還債
的現(xiàn)象。國(guó)發(fā)43 號(hào)文頒布后明確“政府債務(wù)不得通
過(guò)企業(yè)舉債，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，誰(shuí)受益、
誰(shuí)承擔(dān)”的原則。但實(shí)質(zhì)上融資平臺(tái)公司公益性融
資繼續(xù)存在，同時(shí)也加大了財(cái)政的隱形負(fù)債。
（六）多數(shù)平臺(tái)公司無(wú)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的主營(yíng)業(yè)務(wù)
收入及利潤(rùn)，凈現(xiàn)金流無(wú)法覆蓋融資成本，承擔(dān)著
沉重的融資貸款利息及債券發(fā)行的各項(xiàng)費(fèi)用等。
三、思考及建議
按照國(guó)家政策要求，結(jié)合州直投融資平臺(tái)長(zhǎng)期
發(fā)展的需要，要從根本上提高政府投融資平臺(tái)生存
發(fā)展能力，必須明確投融資平臺(tái)公司明確功能和定
位，通過(guò)轉(zhuǎn)型推動(dòng)投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、規(guī)范化、
科學(xué)化發(fā)展。
（一）為順應(yīng)投融資發(fā)展的新形勢(shì)，積極探索公
司實(shí)體化運(yùn)作，努力提升州直經(jīng)濟(jì)建設(shè)投融資效
率，以期不斷完善州直投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)管理。一
是按照國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局要求，積極引
導(dǎo)政府投資的方向，履行好政府投資導(dǎo)向職能；二
是做好企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)營(yíng)性收入；三是盤(pán)活
存量資產(chǎn)，通過(guò)再次整合州直有效國(guó)有資產(chǎn)打造州
級(jí)主要投融資平臺(tái)，促進(jìn)平臺(tái)做優(yōu)做強(qiáng)；四是投融
資平臺(tái)通過(guò)并購(gòu)重組、股權(quán)投資等多種形式，履行
好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)職能；五是積極開(kāi)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)型的
投融資活動(dòng)，充分利用產(chǎn)業(yè)基金降低政府投入比
例，促進(jìn)資本集聚。
（二）要完善投融資平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)。法
人治理結(jié)構(gòu)是否健全和完善，是作為信貸決策、信用
評(píng)級(jí)和對(duì)外公告的重要信息之一。要引進(jìn)先進(jìn)的管
理理念和專(zhuān)業(yè)人才，通過(guò)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，允許銀行
等金融機(jī)構(gòu)介入公司法人治理結(jié)構(gòu)，改善公司的股
權(quán)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)股權(quán)多元化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展
的能力，以充實(shí)投融資平臺(tái)的資本實(shí)力。
（三）投融資管理體制決定企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，經(jīng)營(yíng)機(jī)制決定企業(yè)活力。投融資平臺(tái)要按照市場(chǎng)化運(yùn)
營(yíng)、公司化管理，實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)”，加快建
立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代
企業(yè)制度，使投融資平臺(tái)公司真正成為市場(chǎng)主體。
（四）拓寬融資渠道，不斷創(chuàng)新融資方式，實(shí)現(xiàn)融
資方式多元化，提高抵御融資風(fēng)險(xiǎn)的能力。探索通
過(guò)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、股權(quán)投資基金、發(fā)行企業(yè)債券、信
托產(chǎn)品及中期票據(jù)，融資租賃、引入保險(xiǎn)資金等多元
方式籌措資金，保障州直基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及企業(yè)資金
需求，促進(jìn)社會(huì)資本對(duì)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展的支持。
（五）進(jìn)一步優(yōu)化構(gòu)建更加科學(xué)、合理、可持續(xù)
發(fā)展的償債機(jī)制，提高債務(wù)管理水平。建立風(fēng)險(xiǎn)控
制機(jī)制，加強(qiáng)建立投融資平臺(tái)的融資科學(xué)決策程
序，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、跟蹤監(jiān)督機(jī)制和
預(yù)警體系的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。通過(guò)用地方政府債券
置換銀行貸款、降低利息負(fù)擔(dān)、優(yōu)化負(fù)債期限結(jié)構(gòu)，
以近、中、遠(yuǎn)期時(shí)序分步設(shè)計(jì)存量債務(wù)處置方案等
措施，化解各投融資平臺(tái)債務(wù)積累風(fēng)險(xiǎn)以及降低
州、縣（市）財(cái)政隱形債務(wù)成本高的問(wèn)題。
（六）開(kāi)拓自主經(jīng)營(yíng)渠道，允許進(jìn)行非相關(guān)多元
化發(fā)展，引入金融資本，通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)、新興產(chǎn)
業(yè)、擬上市企業(yè)和旅游開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域投資參股，并購(gòu)
整合優(yōu)良企業(yè)、優(yōu)化資產(chǎn)管理等方式向多元化發(fā)
展，提升各投融資平臺(tái)公司的收入盈利水平及現(xiàn)金
流，更好的發(fā)揮市場(chǎng)融資能力。
（作者單位：伊犁州財(cái)通國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)
任公司）
