黨的十八屆三中全會將混合所有制經濟作為國有企業改革的重要方向。國有企業的混合所有制改革，主要是指國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合。長期以來，單一所有制的國有企業，不同程度上均面臨著管理僵化、員工積極性不高、效率低下等通病，缺乏創新思維，缺乏市場競爭力。混合所有制改革能顯著提升國企的管理水平、內在活力和市場競爭力，對企業的發展有積極、深遠的意義。
混合所有制改革對國企而言可謂是一場革命，將給企業的治理架構、管理模式、員工思維帶來前所未有的變化。同時，混合所有制改革也存在一定的風險，主要體現在國有資產流失、員工利益得不到保障等方面。本文著重探討國企改革中存在的國有資產流失風險及其防范。
一、在國企混合所有制改革過程中，國有資產流失的形式主要有以下幾個方面：
（一）民營資本參股或實施員工持股的時候，對國有資產高值低估。
相對而言，設備、建筑物、庫存原材料和成品等有形資產在評估中弄虛作假容易被發現，更容易出現問題的往往集中在無形資產、往來賬款、企業未來收益預測等方面。典型的手段有：
1.低估土地價值。由于國有企業獨特的歷史，其使用土地的一部分可能是行政無償劃撥的，或者因政府扶持以低于市價購買的。對于行政無償劃撥的土地，會計報表上不會有所體現。在資產評估時，一般情況下，土地的增值幅度是較大的，但相關人員出于個人目的，可能采取以下行為：無償劃撥的土地未在財務賬面體現，評估時予以自動“忽略”，或者人為縮小面積；以低于市價購買的土地使用權，評估時人為降低增值幅度，由于歷史成本較低，表面上增值幅度仍然較大；對于其他土地，過于強調不利因素、弱化有利因素，為調低土地評估價格尋找借口。
2.低估企業的未來收益。對于持續經營的企業，目前中介機構較常采用的評估方法是收益法。大量收集、整理和分析不同的信息是評估機構運用收益法的前提。但是由于中國實行市場經濟的時間較短，市場發育不夠成熟，市場機制也不健全，因此各種信息的來源極為有限，有限的信息也往往是不全面、不及時、甚至受到人們質疑的。在這種現狀之下，收益法的準確性并不高，同時也為人為操縱評估價格打下了伏筆。
另外，很多企業的生產經營往往有較為明顯的周期性，例如受春節和氣候影響，建材行業上半年經營狀況一般不如下半年。如果某個建材類國企的改制，其資產評估基準日為上半年某一時點，在預測未來收益時過多利用了上半年的數據，將對預測的準確性造成較大影響，從而影響到評估價格降低。
（二）民營資本參股國企的時候，對投入的非貨幣性資產低值高估。
中國有很多資本雄厚、業績良好的優秀民營企業，少數民企的管理水平甚至可以比肩世界一流企業。但不可否認，在現有的市場體系中，有部分民企缺乏誠信，它們在參股或控股國有企業的時候，存在著“占便宜”、“撈一把”等不良動機。
民企以設備、建筑物、無形資產、股權等非貨幣性資產注入國企的時候，要審慎進行評估。少數缺乏誠信的民企往往以技術落后甚至淘汰的設備、過度開采或濫采的礦山、商業開發價值不高的地塊作為投入資產，然后在評估中串通中介機構低值高估，達到侵占國有資產的目的。民營資本在以股權作為投入資產時，有可能對與股權資產相對應的企業進行賬務上的人為操縱，虛列資產、虛增利潤，導致該股權評估價值虛增。
（三）民營企業或原有高管在取得國企的控制權后，在改制國企尚有一部分國有股份的前提下，可能通過種種利益輸送途徑侵吞國有資產。典型的手段有：
1.本人或親友注冊公司，壟斷改制國企的供應或銷售渠道，以較高的價格向改制國企提供原材料，或以較低的價格購買改制國企產品。
2.通過自身的關聯方企業，以圍標等方式，以明顯高于市場的造價承包改制國企的工程建設。
3.通過自身的關聯方企業向改制國企借款并長期占用，或者關聯方企業長期占用改制國企的預付貨款、長期拖欠改制國企的銷售貨款。
4.操縱改制國企向自身的關聯企業提供擔保，被擔保企業在獲得銀行貸款并轉移資產后申請破產，改制國企被迫承擔巨額債務。
（四）國企改制后，治理結構不合理、管理不到位、經營決策失誤，或者不能妥善處理國企改制的遺留問題，企業矛盾較多，客觀上導致國有資產流失。
國企混合所有制改革后，由于參股的民營企業和國有企業的文化、管理機制有較大差別，短期內可能有一定的矛盾，如處理不當，將導致矛盾激化、經營管理混亂，使企業經營受到較大影響，導致原本盈利的企業形成虧損、原本微虧的企業形成巨虧。
員工安置可以說是國企改制的關鍵問題。在國企改制之初，首先要就國有企業員工身份置換、員工分流等問題形成完善的方案。如果國企改制后，上述方案不能得到完整的實施，對員工的承諾不能兌現，可能導致員工心懷不滿，甚至釀成群體性事件，嚴重影響企業的經營環境，導致生產經營無法正常開展，使改制企業舉步維艱甚至走向破產。
（五）國企實施股份制改造并上市后，參股的民營企業或國企原有高管關注短期利益，以所持股份在短期內高價售出為目的，竭澤而漁，忽視企業的長遠利益，事實上造成國有資產流失。
在高管持股禁售期內，為提升上市公司“業績”，可能采取以下虛假手段：生產線或主要設備超負荷運行；生產線或主要設備不進行必要的大修或技改；人為調低成本、費用，企業包袱后移；人為調高收入、利潤；等等。企業“業績”上升、股票大漲，參股民企或持股高管在轉讓或出售股票后，獲利豐厚，可能就此“金蟬蛻殼”，留下一個難以為繼的企業，留下大批面臨失業的普通員工。
二、上述現象形成的原因
國有企業混合所有制改革過程中存在較大的國有資產流失風險，其原因是多方面的。
一是國有企業雖由各級政府承擔出資職責，并由國有資產監督管理機構履行具體職能，但由于國有企業點多面廣，具體情況復雜多變，政府部門難以真正監管到位。政府對國企改制的監督，更多地停留在審批流程以及事先規定的一些條條框框等形式上。例如市一級國有資產監督管理部門可能僅幾十號人馬，真正懂企業、懂市場經濟的專家型官員可能并不多，但主管的國有企業可能幾十家甚至上百家，要它對每個企業的具體情況做到心中有數是勉為其難的，它只能做到限制中介機構的選擇范圍、審查員工安置等重要方案是否合法合規、監督職工代表大會的正常舉行等，對于形式外表下的“內涵”，可以說是有心無力。
二是在推進國企改革的過程中，部分政府部門要么顧慮重重、行動遲緩，要么急切冒進、“下指標、定時間”，為完成上級命令而草率行事，無形中為國有資產流失留下空間。國企改革，涉及到國家和廣大員工的核心利益，應該實事求是，對符合條件、面臨有利市場環境、廣大員工支持的前提下，穩步推進。在政府層面，對面每個國企的改革都要高度重視，正如每一場戰役都要講究“天時、地利、人和”。
三是個別國有企業領導或者政府官員等利欲熏心，為一已私利不惜出賣國家利益。國有企業領導，從市場經濟理論上來說是大股東（國家）聘請的高管，但企業的大小事情基本上是國企領導說了算，也就意味著國企領導實質上承擔了“大股東”的大部分職責，但不能得到“大股東”所享有的利益。同時，也正因為國企領導實質上擁有“大股東”的大部分權利，對其行為的監督在很大程度上存在盲區。以上種種，客觀上為國企領導的不法行為創造了有利條件。
四是極少數評估、審計等中介機構缺乏誠信和職業道德。近二、三十年來，評估、審計等中介機構發展迅速，其準入門檻并不高，業內競爭較為激烈。雖然有《資產評估法》、《評估機構審批和監督管理辦法》等法律法規，同時有行業協會約束，但由于市場經濟的復雜性，政府部門、行業協會對中介機構的監管或約束難以真正到位。少數評估、審計等中介機構及其從業人員唯利是圖、違背職業道德、違法違規的現象并不少見。
三、針對上述國企混合所制改革過程中可能存在的國有資產流失風險，政府部門、國有企業均應采取積極的防范措施，保護國有資產安全、保護員工的切身利益，促進改制后企業的持續、穩定發展。
（一）對擬參股國企的民營企業進行嚴謹的盡職調查。
對于國有企業引入民營資本，“聯姻”對象的選擇是首要任務，在很大程度上決定了后續合作的成敗。對擬合作企業進行盡職調查，不能走過場，不能停留在形式上，務必認真、嚴謹。國有企業引進新的股權投資者，是影響深遠的“終身大事”，從企業前途、廣大職工的切身利益出發，要“先小人后君子”，必須通過盡職調查這一關，選擇有實力、有誠信的合作者，堅決排除存在“騙財、騙色”等不良企圖的合作對象。國有企業要根據具體情況，有針對性地選派精兵強將從事這項工作，嚴格按盡職調查的流程，對企業的基本情況、經營管理狀況、財務狀況、行業競爭力、未來發展趨勢等進行把握。
在現階段，還要通過多維度側面了解等方式了解民營企業的下列情況：企業有無民間融資的情況，如有，其融資規模、利率水平、償還能力是否存在問題；企業的對外投資是否成功，是否存在有重大虧損預期的投資項目；企業的有形資產、無形資產是否存在質押、抵押行為，是否存在重大擔保事項，這些事項是否存在重大風險；企業的商業行為是否誠信，是否存在官商勾結等重大違法行為，等等。
（二）高度重視資產評估
資產評估的公正、客觀，是確保國企改革過程中國有資產不流失的核心所在。
這里所講的資產評估，既包括改制企業自身的資產評估，也包括參股企業所投入資產的評估。為確保評估的合理和公正，首先要注重會計師事務所、資產評估事務所等中介機構的選擇，企業必須選擇有較大規模、業內信譽較高的機構。其次要保證中介機構的工作獨立、公正開展，保證其有效開展審計、評估所需的一切資料，杜絕個人干預、行政干預；最后，國有資產監督管理機構和國有企業要對評估報告初稿進行詳細審閱、深入分析，對于存在的問題及時溝通，尤其要重視前文所述土地、礦山資源、股權等容易出現人為操縱現象資產的評估。必要的時候，可以聘請其他中介機構對評估初稿進行再評估。
國有企業歷來是共和國的“長子”，雖然由于體制的原因在市場經濟競爭中可能并不占據優勢，但由于政府扶持、企業信譽度較高等因素，一般而言擁有較為穩定的融資渠道、銷售渠道，有較為雄厚的人才儲備，享有一定的政府優惠政策，這些因素特別突出的，在資產評估時應可以考慮作為“商譽”等無形資產，即使不能確認為無形資產，也應該作為后續交易談判的砝碼之一。
（三）國資委等政府部門加強對國企改革的監管
國有資產監督管理部門作為國有企業的具體管理部門，要高度重視國企混合所有制改革，嚴格執行《中華人民共和國企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等法律法規。同時，國有資產監督管理部門要充實力量，可以從社會引進具有豐富實踐經驗的審計、評估、財務、企業管理等人員，以便于及時發現問題、解決問題。
（四）充分發揮職工代表大會的作用
廣大職工對企業是最了解的，企業混合所有制改革涉及到的一系列重大事項，按公司法規定均需職工代表大會通過。為了使職工代表大會真正起到監督作用，首先要高度重視職工代表的產生，改變通常情況下職工代表由領導點名等隨意指定的現象，職工代表應由職工民主推舉產生。二是重大事項的表決，應提供詳細說明材料讓廣大職工完全知情，并留下較為充足的時間由職工代表充分討論，充分發表意見。
（五）國有企業加強對子公司混合所有制改革的監管
國有企業在僅對所屬子公司改制的背景下，對于尚持有部分股權的改制企業，要加大監管力度，確保改制企業的持續發展，可以采取以下手段：
1.選派具有較強業務水平、品格優良的人員但任改制企業董事、監事等高管，并對派駐人員實施定期輪換制度。
2.按《公司法》規定，國有企業作為股東，應定期選派審計、財務精干力量對改制企業的財務狀況進行查閱和了解，并出具專題匯報材料，密切關注改制企業的生產、經營、管理、遵守法規等情況。
3.公司要明確具體部門加強對改制企業的日常監管，定期出具監管報告。
（六）通過加強法律法規建設防范國有資產流失風險。
1.縱觀已有的一些國有資產流失案例，一般金額較大，并危及企業的生死存亡、影響廣大職工的就業和生活，社會危害極大。國家層面應加大對國有資產流失責任人的懲處力度，特別是對于惡意低估國有資產、通過關聯交易等隱蔽行為侵吞國有資產等嚴重違法違紀行為，在依據黨紀國法進行處理時，應頂格懲處。部分國企高管，在企業混合所有制改革過程中違法亂紀、中飽私囊，留下一個千瘡百孔的爛攤子后以辭職等方式“事了拂衣去”，由于其行為的隱蔽性，可能需要較長的時間才能發現。對于這種現象，不管發現的時間有多長，不管其身在何處，均應從嚴懲處，決不允許時間“淡化”其應承擔的責任。
2.加大對審計、評估等中介機構的監管力度，凡存在違反會計準則、評估準則，隨意高估或低估資產的，要從嚴處理，輕者吊銷從業資格，重者追究法律責任。少數中介機構和從業人員，由于手段“高超”，其違背職業道德、違法違規行為可能短期內難以發現，政府層面應加大對這些機構和從業人員的追溯處理力度。建議財政部門會同注冊會計師事務所等行業協會，建立中介機構和從業人員的誠信檔案，對于少數害群之馬，堅決予以清除。
3.保留有國有資本的改制企業，對于新進股東或高管持股，凡違規拋售股票的，要從嚴處罰。對于虛增業績、粉飾報表，以利于自已逢高拋股出局，不管身后“洪水滔滔”的，國家要完善相應的法律法規，嚴厲追究相關人員的責任。
4.對于實施了混合所有制改革但未上市的企業，凡企業規模較大的，可以考慮參照上市公司模式實施獨立董事制度。
國有企業混合所有制改革，能促進民營資本和國有資本的互補進而形成合力，有助于市場真正發揮配置資源的決定性作用，是進一步完善我國市場經濟、進一步激發企業活力的重大舉措。國企改革既是中國經濟體制改革的重頭戲，也是難啃的硬骨頭。它不僅涉及各方復雜的利益博弈，而且涉及巨額國有資產的安危。國有資產本質上是全體國民所有，因此國企改革的成敗更直接關系到每一個人，對中國未來經濟社會發展的走向至關重要。2015年以來，國家高層領導和中央全面深化改革領導小組對此高度重視，將防止國有資產流失作為國企改革的底線。如何在順利實施國企改革的過程中防止國有資流產流失，需要政府、企業、中介機構、廣大員工等多方共同努力，任重而道遠。
湖南漣源鋼鐵集團有限責任公司財務部/唐小峰
