文 張連起
經過4年努力，PPP改革取得了預期成果。建立了“五位一體”制度體系，形成了一個統一的大市場，落地了一大批支持轉型發展和民生保障項目。這項改革促進了行政體制、財政體制和投融資體制改革，推動了經濟發展模式和產業業態的創新，在正確處理政府和市場關系、統籌政府和市場兩個資源方面，開展了先行先試的探索。
據統計，截至2017年9月底，全國已進入開發階段的項目達6 778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地項目2 388個，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。
但是，我們也要清醒認識到，在PPP改革實踐中，一些地方對新發展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。對此，我們應高度警惕并要切實加以解決。
抓規范嚴監管控風險，促進PPP事業可持續發展
PPP模式下的新城開發項目往往呈現資金需求量大、投資周期長、回報率低等特點，傳統融資渠道在融資期限上匹配度低、融資利率高，對融資擔保的高要求也進一步加大了融資難度和融資成本，存在較高的融資風險。但實際操作中，大多數PPP項目的資本結構安排卻不盡合理，表現為自有資本較低、過度依賴銀行貸款、融資成本高等問題，動輒幾十億甚至上百億的投資規模，給企業帶來巨大的資金壓力，一旦貸款和還款期限安排或銜接不合理，極易出現無法如期還貸的風險。再者，如果遇到政府融資政策、行業融資限制及資金回籠滯后等問題，城市綜合開發企業的財務風險和資金風險將凸顯出來，進而引發系統性投資風險。
投資風險
PPP是政府特許經營方式之一，且城市綜合開發業務往往捆綁土地，其項目建設和運營的順利與否勢必和國家政策和政府行為密切相關，政策的不利變化、政府的信用問題都將給社會資本帶來較大的投資風險。項目實施前如果未對宏觀經濟、區域經濟、規劃、人口、市場供需、價格承受水平等方面進行全面的評估和調研，再加上城市綜合開發項目往往規模大、周期長的特點，勢必造成大規模土地價值和價格上不去影響投資收益回收的問題，進而導致整體項目投資失敗。
資金回收風險
PPP模式要求必須有運營環節，但城市綜合開發項目一般兼具復雜性強、價格調整機制不靈活、市場化程度不太高、需求長期穩定性差等特點，再加上政策、管理、及時、市場等因素影響，使得PPP模式下的城市綜合開發項目收益不確定性增強，往往存在較大的資金回收風險。此外，如果政府在同一或相近區域內進行反復建設或批準與該PPP項目帶有同種屬性的項目建設，將造成PPP項目市場資金需求的分流，收益不確定性加劇，社會投資人與其相關的債權人資金鏈斷裂，造成較大的資金風險和財務風險。具體到PPP模式下的城市綜合開發業務，由于一個區域內經濟總量和人口數量有限，如果政府一旦在同一或相近區域內同時批復實施多個新城開發項目，就會導致整體的土地去市場化風險，以及運營階段的產業導入不足、各類公共設施使用率低等運營風險，造成巨額投資資金無法正?；厥眨档推髽I效益。
成本控制風險
城市綜合開發建設經常集規劃設計、投資開發、房屋工程、基本建設以及后續的運營維護為一體，但政府將設計、建設、運營及維護等工作風險整體轉移至社會資本方，如果企業外部條件或內部管理出現問題，將面臨較大的成本超支風險。另外，在PPP項目執行到運營階段，如果項目建造完工投產的公共設施產品無法在數量上和質量上按照計劃成本達標提供服務，運營成本將急劇增加，無法覆蓋投資成本，就會出現嚴重虧損的風險。再者，城市綜合開發項目必然涉及大量建設材料和施工設備的采購，如果長周期內遇到價格大幅上升，再加上管理粗放等因素，建筑成本超支等風險將不可避免;PPP項目社會投資人的資金成本一般占其投資額的較大比重，碰上金融市場利率的上行周期，高額的融資成本將大額擠占企業的利潤空間。
稅務風險
PPP模式下的城市綜合開發業務囊括規劃設計、建設施工、公司合資、股權轉讓以及后續的房地產開發和產業運營等業務，種類繁多且行業跨度較大，其稅務往往兼具稅種多、稅率高、稅負重的特征。如果稅務籌劃工作處理不好，將導致較大稅務風險，會大大增加其綜合成本。比如，鑒于城市綜合開發企業投資巨大，對當地經濟貢獻較大，往往享受一些個人所得稅、企業所得稅或財政返還等優惠，但2014年國發62號文《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》明確規定，對特定地區和部門制定的稅收等優惠政策進行全面清理規范，直接取消了企業的相關稅收優惠收益。此外，2016年5月起營改增的全面實施，項目施工建設中將面臨增值稅11%的高稅率以及勞務費用的增值稅抵扣困難等問題。如果過渡期稅收籌劃手段使用不當，將對分包報價和投資價差收益造成較大影響。
