農業是關系到自治區經濟社會發展的基礎性
產業，也是一個弱質產業，容易受到自然災害等因
素的影響，農業保險是防范農業生產風險、化解農
業災害損失、創造良好農業生產環境的一項制度創
新，也是創新財政支農方式、完善財政宏觀調控措
施的重要手段。截至2016 年底，根據財政部的有關
規定，結合新疆實際，自治區出臺了一系列農業保
險政策，逐步建立了農業保險制度體系，新疆農業
增加了保費收入，擴大了保費支出，收到了良好的
經濟效益和社會效益。
一、農業保險的基本情況
（一）農業保險的主要政策
2007 年新疆納入全國首批農業保險保費試點
省區，積極開展農業保險試點工作，《中央財政種植
業保險保費補貼管理辦法》等中央及自治區相關文
件明確了農業保險的補貼要求、范圍、補貼比例及
工作程序等，是實施農業保險的綱領性文件。
（二）農業保險的范圍及補貼比例
種植業范圍包括棉花、小麥、玉米、大豆、水稻、
油料作物、甜菜、馬鈴薯，補貼標準為：40%來源于中
央財政補貼，25%來源于自治區財政補貼，15%來源
于地州市、縣（市）財政補貼，剩余部分由投保人
交納。
養殖業補貼范圍包括能繁母豬、奶牛、育肥
豬。補貼標準為50%來源于中央財政補貼，30%來
源于自治區財政補貼，剩余部分由投保人交納，投
保人需先自行繳納保費，財政再給予補貼。
2010 年以來，自治區先后在阿克蘇開展政策性
林果業保險試點，在瑪納斯、吉木乃、察布查爾縣開
展畜牧業農業保險試點工作。
（三）農業保險的執行情況
截至2016 年11 月末，新疆種植業保險承保各
類作物面積合計4905.08 萬畝，其中政策性業務承
保面積為4572.03 萬畝。承保各類牲畜合計295.93
萬頭（只），其中政策性業務承保數量為271 萬頭
（只）。參保農戶累計273.55 萬戶次，為農業生產提
供風險保障504.18 億元，賠款金額達37.13 億元，超
過2015 年全年水平。農業保險對化解農業災害損
失、有效促進農業農村經濟發展和農民增收產生了
積極作用。
（四）農業保險的區域特點
保費總量及承保戶數方面，南疆占比均高于北
疆和東疆，且北疆承保戶數比例低于北疆保費總量
占比。據此推算，南疆承保戶數主要為個體農戶，
北疆承保戶數主要為龍頭企業或是集體組織。投
保種類方面，南疆主要以種植業為主，北疆主要以
淺談新疆農業保險存在的問題及對策建議
李輝
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[ 財政管理]
養殖業為主。
二、農業保險的主要成效
（一）農業保險是防范新疆農業風險的重要工
具。新疆地域遼闊，災害發生頻率高、范圍廣、損失
大，雪災、暴雨、干旱、風暴、低溫冰凍、病蟲害、動物
疫病時有發生，給農業生產和農民生活造成巨大的
經濟損失，影響著農民的正常生產和生活，因災返
貧、因災致貧的情況時有發生。目前，農業自然災
害救助方式主要有政府救助、社會救助、市場救助
和農戶自救多種途徑，開辦農業保險，采用市場化
手段防范農業風險，對于保障農牧業安全，提高農
牧業抵御和化解自然災害的能力、增加農牧民收入
起到十分重要的作用。
（二）農業保險是完善新疆政府職能，解決“三
農”問題的重要手段。保險具有社會補償、資金融
通和風險管理功能，是經濟發展的“穩定器”和“助
推器”，在支持經濟社會發展，特別是服務農業現代
化方面起著重要作用。充分發揮農業保險這種市
場化的制度優勢，實現政府與市場的優勢互補，有
利于完善政府的服務模式和管理方式，彌補救災資
金不足，降低財政資金運行成本，提高資金使用效
率，提升服務的專業化水平。
（三）農業保險是新疆實現全面脫貧的有效手
段。“金融扶貧，保險先行”，根據《中共中央國務院
關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，在2020 年全國要實
現全面脫貧，大力發展農業保險，能夠分散特困地
區、老少邊窮地區因為天災人禍引起的風險，帶動
當地勞動力就業，助力當地社會治理結構的完善，
加快推進新疆全面脫貧的進度。
三、農業保險存在的問題
（一）補貼政策無差異化，導致地方財政壓力
大。現行中央農業保險實施全國“一視同仁”的補
貼政策，財政補貼資金種植業中央承擔40%，養殖
業中央承擔50%，其余由各省本級、縣市及農戶自
行承擔。沒有針對民族地區、邊境地區等特定地區
的特殊政策，新疆屬欠發達民族地區，新疆財政支
出中65%來自于中央轉移支付，特別是南疆經濟社
會發展較為落后，80%的財政支出來自于上級轉移
支付，因此農業保險需要地方政府配套的政策，增
加了地方財政壓力，限制了農業保險保障功能的
發揮。
（二）財政補貼資金撥付制度，導致擠出效應。
目前，新疆農業保險在實際的執行過程中，按照“政
府財政補貼+保險公司商業經營+農戶自愿參保”的
制度執行，要求在農民繳足保費、基層財政補貼到
位后，按照提款報賬的方式，中央和省級財政再給
予補貼。這種方式能在一定程度上避免了地方政
府少配套或不配套的情況，但也會使資金相對充裕
的地區過多享受上級政府補貼，而像新疆這樣的欠
發達地區，雖然客觀上更需要農業保險，但是由于
配套資金不足，上級財政補貼可能無法到位，產生
補貼擠出效應，限制了農業保險保障功能的發揮。
（三）物化成本較高，補償標準低。新疆農業保
險保障對象始終為直接物化成本，未包括人工成
本，且多年未進行調整，當前人工成本較高，物價逐
年攀升，導致農業生產成本過高，出險后的賠償額
度不能覆蓋農民的成本投入，一旦發生重大災害，
補償資金不能保障農民快速的恢復生產生活，一定
程度上會影響農民投保的積極性和農業保險政策
的作用。
（四）關系新疆國計民生的農業產品未納入中
央財政補貼范圍。近年來，新疆林果業、畜牧養殖
業及設施農業已成為新疆農業產業經濟支柱之一，
由于不在中央財政農業保險保費補貼品種范圍內，
無法得到保險風險保障。但僅依靠新疆地方財力
和農戶自身又無法實現，極大影響了農戶及農業經
濟組織發展林果業、畜牧養殖業及設施農業的積極
性。各地州普遍反映應當將林果業、畜牧養殖業及
設施農業納入國家財政補貼范圍，特別是林果業具
有前期投入大、投入周期長、見效慢的特點，一旦遭
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[ 財政管理]
受自然災害，農戶往往沒有足夠資金迅速恢復生
產；如果遇上大災，導致果樹死亡，前期幾年的投入
就往往難以收回，很容易造成果農家庭“幾年致富、
一災返貧”。
（五）優惠政策不夠。自治區未建立經營管理
費補貼制度。由于新疆地廣人稀，農業生產呈現
典型的綠洲農業特點，農業保險的保戶分散、保費
數額小，經營成本高，所以經營農險公司的利潤率
本身較低，除此之外，保險公司需自行承擔經營管
理費用，嚴重影響了其開展農業保險業務的積
極性。
（六）風險分散體制及再保險機制缺失。目前，
安徽、江蘇、廣東、浙江等省份建立巨災保險準備
金，明確使用第一年保費收入，超出部分使用農作
物保險巨災風險準備金。新疆農業生產具有地域
性特點，自然條件惡劣，使得新疆農業保險風險較
大，賠付率可能較高，而新疆農業保險尚未建立有
效的再保險制度，如果不突出農業保險的政策性性
質，建立風險分散體制，僅憑保險公司自身力量，很
難在全疆范圍內將保險公司開展起來。
四、措施建議
（一）制定差別化補貼辦法，分區域確定補貼比
例。為了提高財政資金的使用效率，充分發揮農業
保險的補貼作用。中央在制定補貼政策時建議充
分考慮區域發展不平衡，建立區域差別化補貼辦
法，可以根據地區經濟、財政實力及農業發展重要
性等方面綜合考慮補償標準，給予80%、50%與20%
等不同程度的補貼。特別是南疆經濟社會穩定和
發展事關新疆經濟社會的長治久安，南疆參保又以
個體農戶為主，為了降低社會不穩定因素，緩解政
府的工作壓力，建議南疆和北疆采取差別化的補貼
標準。南疆種植業和養殖業補貼80%，省級補貼
15%，地州補貼5%，農戶無需承擔保費。北疆種植
業和養殖業補貼標準不變。
（二）擴大保險險種，提高保障的針對性。根據
財政部的補貼范圍和比例規定，西藏和青海的牦
牛、藏系羊，海南的天然橡膠等地方特色產業均納
入了國家的財政補貼范圍，建議借鑒西藏和海南的
做法，緊緊抓住國家啟動實施《全國牛羊肉生產發
展規劃（2013-2020 年）》及自治區“優果興牧”的戰
略機遇，將畜牧業和林果業納入中央農業保險補貼
范圍，享受中央的財政補貼政策。
（三）發揮政策引導作用，建立長效補償機制。
根據新疆實際情況建立經營管理費補貼制度，目前
中央財政對農業僅對保險進行補貼，補貼范圍較
窄，補貼水平較低，建議為提高保險公司開展農業
保險的積極性，由政府承擔保險公司的的部分經營
管理費用，有效提高農業保險主體的積極性。
（四）建立多渠道的農業風險分散機制。由于
農業風險具有高度關聯性，一旦發生巨災風險，很
容易產生連鎖反應，造成巨大的經濟損失。建議建
立多渠道的農業分散機制，化解農業風險。一是加
強省級統籌，整合各項涉農資金，提高涉農保險的
覆蓋率。可以將支農資金、貸款資金和農業資金整
合起來，只有參加農業保險的農戶方能獲得農業貸
款或優惠政策，提高農業保險的覆蓋率，分散農業
風險。二是建立農業保險的再保險機制。結合發
達國家經驗，建議由中國保監會牽頭組建全國農業
再保險公司，或由中國保險行業協會組織各保險公
司共同成立再保險合作機制，由保險公司自行購買
農業保險再保險，或財政為商業性再保險公司提供
補貼，由其承保農業保險再保險。三是建立政府主
導的國家級的農業巨災基金，可由政府主導建立國
家級的農業巨災風險基金，資金初始金應由國家政
策專款撥付，還可將與農業有關的防洪救災等各類
資金納入農業巨災風險基金，補償因重大自然災害
遭受損失的投保主體。
（作者單位：自治區財政廳財政科學研究所）
責任編輯：趙珍
