李曉軍
精準扶貧是全面建設小康社會的現實需要，更是一項政治任務。革命老區要打好精準扶貧、精準脫貧攻堅戰任務更加艱巨。達州是川陜革命老區，貧困人口規模大、覆蓋面寬、貧困發生率高和減貧難度大。2015年，達州市以精準扶貧、精準脫貧為手段，以改革創新為動力，堅持區域發展與精準扶貧“兩輪驅動”，實施“五大扶貧工程”，全力推動扶貧攻堅，扶貧開發工作取得明顯成效。
一、達州精準扶貧現狀及成效
2011年，達州市有貧困人口121.61萬人，貧困發生率達21.85%，遠遠高于全國、全省平均水平，貧困人口數量居全省第二位。2013年，全市有貧困村828個、農村貧困人口74.15萬人，居全省首位（全省625萬人、全國8249萬人）；貧困發生率為13.53%，高于全國8.5%、全省8.6%的平均水平。2014年，全市貧困人口有63.66萬人（全省497.65萬人），占12.79%；貧困發生率為11.62%（全省7.7%），比全省高出3.92個百分點。2015年，全市貧困人口有49.85萬人（全省380萬人），占13.11%；貧困發生率為9.16%（全省5.88%），比全省高出3.28個百分點。達州市扶貧開發存在以下幾個主要特點：一是貧困人口規模大；二是貧困人口覆蓋面寬；三是貧困發生率高；四是減貧難度大；五是貧困程度深。
針對貧困人口多、貧困程度深的實際困難，達州市委市政府多措并舉實施扶貧開發戰略，全力攻關貧困難題，取得了一定成效。2015年，全市共投入各類扶貧移民資金6.98億元，實現精準減貧132006人。貧困人口由2010年的121.61萬人，到2015年49.85萬人，減貧人數達到71.16萬人，完成扶貧目標任務的59.01%。
一是經濟發展戰略為扶貧開發奠定了堅實基礎。達州扶貧開發工作在省委、省政府和市委、市政府的堅強領導下，緊緊抓住新一輪西部大開發和秦巴山區連片扶貧開發等重大機遇，立足于省委對達州提出的“努力在次級突破中走在前列”和“探索新形勢下欠發達地區新型城鎮化道路”的兩大歷史任務，堅持科學發展、加快發展、追趕跨越的工作基調，圍繞建成川渝陜結合部區域中心城市和川東北經濟區核心增長極的兩個定位，堅定不移地推進“三大總體戰略工程”，經濟社會發展取得了新成績，為扶貧開發工作奠定了堅實的經濟基礎和能力保障。
二是政策密集出臺為精準扶貧提供了保障。2015年7月，中共達州市委三屆九次全會研究部署了新階段、新形勢下達州的扶貧攻堅工作，審議通過了《中共達州市委關于決戰決勝扶貧攻堅同步全面建成小康社會的決定》，提出了全市每年減少農村貧困人口15萬人左右，到2018年，實現全市省定貧困縣全部“摘帽”；到2019年，實現全市國家扶貧開發重點縣、828個建檔立卡貧困村全部“摘帽”；到2020年，實現全市23.2萬戶、63.6萬農村貧困人口如期脫貧，貧困縣農民人均純收入比2010年翻一番以上，實現基本公共服務均等化、社會保障全覆蓋的扶貧攻堅目標任務。2015年，達州繼續深化扶貧改革，創新攻堅機制，出臺了精準扶貧等配套改革文件和支撐性的落實措施。市委印發了《關于進一步做好對口定點扶貧工作的通知》，確定了新一輪市領導對口聯系、市直部門（單位）定點幫扶貧困村工作，大力推進“五大扶貧工程”和“六到農家”活動，著力解決貧困村、貧困戶實際困難和問題。市政府制發了《扶貧開發重點工作實施計劃（2015~2020年）的通知》，細化了道路暢通、飲水安全、電力保障、產業增收、鄉村旅游、危房改造、衛生計生、文化建設、信息化、教育扶貧、技能培訓、生態環境等12項重點工作，明確了部門（單位）的目標、任務和責任，強化了工作重點。
三是多管齊下扶貧戰略初見成效。近年來，達州市扶貧開發工作，緊緊抓住轉變方式、強化“造血”、加大投入、整合力量四個關鍵，瞄準最貧困的地區、最迫切的問題、最緊要的事項，堅持多管齊下、綜合施策，在厘清發展思路、培育主導產業、提升基礎條件、抓好服務保障等方面下功夫，精準扶貧攻堅戰取得了顯著效果。全市農村貧困人口從121.61萬人減少到49.85萬人，貧困發生率從21.85%下降到9.16%，達州扶貧開發已經由解決溫飽問題、鞏固溫飽成果，進入到加快脫貧致富、向全面小康邁進的歷史性階段。
四是財政金融精準發力為脫貧攻堅注入了動力。近年來，達州實施了以財政金融支持“扶貧惠農工程”為載體的精準扶貧戰略，整合扶貧惠農政策和財政金融資金等資源，建立各地風險補償基金和精準扶貧發展基金，形成了新型金融與傳統金融協調配合，金融產品與服務方式創新，滿足貧困地區群眾及經濟實體差異化、多層次的融資需求，實現金融服務全覆蓋，切實解決貧困地區金融服務難題。2015年共投入各類扶貧資金6.98億元，市級財政落實駐村幫扶項目資金、工作經費1500萬元，實施點對點幫扶，實現了駐村幫扶干部工作組（隊）對全市所有貧困村全覆蓋、市縣領導和幫扶單位對全市所有貧困村全覆蓋、幫扶責任人對全市所有貧困戶全覆蓋的“三個全覆蓋”工作格局。2015年精準減貧132006名農村貧困人口。
二、精準扶貧存在的困難和問題
達州作為全省扶貧攻堅任務最繁重的市（州），貧困面寬、量大、程度深狀況沒有根本改變，住房難、行路難、飲水難、用電難、上學難、就醫難、通信難、增收難等問題依然存在，因病、因殘、因災致貧返貧現象突出。加上經濟發展基礎和速度受限，財力薄弱，對扶貧開發投入少，對上依存度較高等多重因素，達州的精準扶貧工作存在較多困難和問題。
一是貧困發生率高。如達州萬源市，按2013年農民人均純收入2736元扶貧標準，萬源目前還有農村貧困人口10余萬人，貧困發生率達19.8%，居全省前列。萬源市系國家扶貧開發工作重點縣（市），2013年該市人均GDP僅16725元，僅占全省的0.1%。如此現狀的不僅僅是萬源市，達州的渠縣、宣漢縣也有著相同的情況。
二是基礎設施落后。達州地形地貌以山區、丘陵為主，其中山區占70.7%，丘陵占28.15%，農村道路建設和水利設施建設成本高、難度大，全市尚有“十二五”規劃內37.8萬、規劃外130萬農村人口存在飲水難和飲水安全問題，多數農田渠系配套不夠，中低產田土占總耕地的57%，路、水、電、氣等基礎設施末段建設嚴重滯后，抵御自然災害能力弱。全市行政村雖已通公路，但通路不通暢，不通暢村達742個；農村還有無電戶6061戶、2.35萬人；還有18萬戶、70萬人沒有進行農網改造；150萬戶群眾無法正常收看廣播電視節目甚至無法收看市、縣本地廣電節目。農村中小學學生宿舍、食堂建設面積嚴重不足，缺口達44.64萬平方米，配套設施嚴重缺乏。自然災害頻發也是導致貧困增加的外部影響因素。
三是自然災害頻發。達州境內分布有“秦巴山地災害區”、“川東伏旱氣候區”、“川東暴雨滑坡區”，屬于我國自然環境脆弱地帶。自2004年以來，“9·3”、“7·8”、“6·25”多年連續遭受暴雨洪災、旱災和雨雪冰凍災害襲擊，累計直接經濟損失達300多億元。因自然災害頻發，因災致貧返貧問題十分突出。據統計，１０年來，達州市因自然災害影響造成13.72萬戶48.02萬人返貧致貧。
三、精準脫貧攻堅戰財政對策及建議
財政作為金融扶貧計劃的牽頭部門，在精準扶貧攻堅戰中主動作為，精準發力，肩負起扶貧攻堅的歷史重任是擔當更是職責所在。
（一）實施多元投入戰略，加大對精準扶貧的資金支持力度
資金支持是精準扶貧攻堅戰的財力保障和重要抓手，構建多方位多層次的資金支持體系對精準扶貧來說至關重要。
1.做大財政“蛋糕”，加大財政投入力度。當前，達州經濟發展處于中低速發展的新常態時期，財政收支壓力巨大。面對剛性支出逐步增加，財政收入中低速增長已無法滿足經濟社會發展的需要。在新常態下，財政部門要以新思路新舉措，積極應對，主動作為，精準發力，加快財稅體制改革步伐，積極調整和優化財政支出結構，做大做強財政“蛋糕”，提高財政保障能力。同時，要建立新增財力投入機制。嚴格落實市、縣區財政當年新增財力用于扶貧開發的財政資金投入增長機制要求。
從2011～2015年財政對扶貧開發的支持力度看，總體是達到了逐年增加，充分發揮了財政資金“四兩撥千斤”作用，積極引導社會資金注入扶貧開發的領域，為扶貧開發工作做出了積極貢獻。但是，根據精準扶貧總體戰略的要求，達州要在2020年實現全面脫貧的目標，財政還需要對精準扶貧加大投入力度。因此，財政部門要按照《達州市改革財政專項扶貧資金管理使用機制實施細則》管理辦法，嚴格落實縣（市、區）新增一般轉移支付、少數民族地區待遇縣轉移支付和資源有償出讓收益的50%以上要用于綜合扶貧開發等制度?？h級財政每年年初要足額預算精準扶貧資金，同時不斷調整優化支出結構，從嚴控制一般性支出，確保財政專項扶貧支出年平均增長幅度高于財政經常性增長幅度。同時，要盤活精準扶貧的存量資金，用增量加存量的有效辦法，做大精準扶貧的“蛋糕”。
2.強化扶貧資金預算管理。深化部門預算改革，提高扶貧資金預算的科學化、精細化水平。從預算環節入手，推進精準化的扶貧預算，帶動扶貧工作的精準化。市縣財政在編制預算時要單列民生改善、項目建設、社會保障等領域用于扶貧開發的專項資金。同時細化項目內容，將扶貧開發項目細化具體到每一個貧困縣區、每一個貧困鄉鎮、每一個貧困戶。
3.建立整合涉農資金投入機制。建立整合涉農資金投入機制。及時制定出臺《關于整合財政性資金促進精準扶貧的指導意見》，指導各縣（市、區）切實加強涉農資金整合，緊緊圍繞市委三屆九次全會和市委《決定》精神，按照“六個一批”扶貧攻堅計劃和“十大專項行動”的要求，以精準扶貧為載體，把基礎設施、產業發展、社會事業、生態保護、能力建設等涉農項目和資金，合理安排、打捆使用，集中解決貧困地區、貧困農戶急需、急盼的突出問題，整合更多的政策和資金用于精準扶貧。在今年國務院辦公廳、省政府辦公廳出臺《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點實施意見》后，及時代市政府擬定了《達州市關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的實施意見》，通過加大定向財力轉移支付力度，盡可能將資金和項目管理權賦予縣（市、區）；在確保完成規劃任務的前提下，允許縣級在同類項目中，整合統籌使用相關渠道下達的補助資金。同時，以縣為主體，制定整合資金推進扶貧攻堅實施方案，將涉農資金整合貫穿于預算編制、資金分配、資金使用和資金管理的每一個環節，形成“多個渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，提升整合實效，助推減貧脫貧。截止目前，全市共整合各類涉農資金31.41億元，有力支持了農村基礎設施建設、農業產業化發展、幸福美麗新村建設、精準脫貧等重點項目建設。
4.充分發揮財政杠桿作用，引導社會資金投入。積極探索運用多種形式大力發展小額信貸，引導各類社會資金投入扶貧攻堅，探索財政貼息支持農業產業發展的補助方式，完善推動城鄉一體化發展的金融服務機制。探索發展村級發展互助資金貸款，支持農民發展特色種養殖業、農副產品加工業和交通運輸業，發展壯大村級優勢產業。探索建立精準扶貧小額貸款機制。由市縣財政和銀行共同出資設立精準扶貧貸款風險補償基金，對精準扶貧小額貸款等的損失予以補償，并建立風險補償長效補充機制。引導各類金融機構積極參與扶貧攻堅，通過貼息撬動貧困村產業發展。
5.積極研究上級相關財稅政策，加大向上爭取項目和資金的力度。近年來，中央制定和出臺了一系列加快推進革命老區、貧困地區發展的政策，尤其是2016年中央制定的川陜革命老區振興發展規劃出臺后，進一步加大了對貧困地區、革命老區發展和扶貧開發的支持力度。財政部門要認真研究涉及到的財政轉移支付政策、稅收優惠政策等相關政策，加大向上爭取項目和資金的力度。從2001年起，中央財政單獨設立了地方革命老區轉移支付，2014年，中央對地方革命老區轉移支付規模已經達到57億元，比2013年增長10.8%。為了充分發揮資金的使用效益，讓老區人民切身感受到黨中央的溫暖，中央明確省級和市級財政要將中央對革命老區的轉移支付資金分配落實到對中國革命做出較大貢獻且財政較為困難的連片革命老區，用于幫助老區人民群眾改善生產生活條件。并要求有條件的地區可以在預算中安排一些資金，增加對革命老區轉移支付規模。2015年，省財政廳在精準扶貧攻堅戰略中提出了“1+4+4”的財政扶貧政策體系工作思路，在2016~2020年的扶貧資金平衡方案上給予貧困地區大力支持，同時構建了貧困地區財力保障機制、財政扶貧資金到村到戶幫扶機制、貧困地區縣級涉農資金統籌整合機制，制定了促進貧困地區跨區域合作財稅利益分享實施辦法、均衡性轉移支付單列貧困地區補助辦法，精準扶貧財政金融政策管理辦法、財政支農項目資產收益扶貧實施辦法等多項精準扶貧政策，將對貧困地區的精準扶貧給予全力支持。因此，達州財政部門要積極配合有關部門，積極向上爭取有關政策和補助資金，以增加對達州精準扶貧的投入。
（二）創新投資收益扶貧模式，全力攻堅精準扶貧
1.積極推進財政支農資金形成資產股權量化改革試點。賦予建檔立卡貧困戶更加充分而有保障的財產權和財產收益權，拓寬缺勞力、缺技術和喪失勞動能力的農村貧困戶持續穩定的增收渠道。一是財政支農資金投入到村或農民合作社，農民用水合作組織部分形成的資產，經試點組織成員同意后，劃出一部分，采取優先股的方式量化到貧困戶，實行貧困戶收益保底、按股分紅。二是財政支農資金投入到農村集體經濟組織形成的資產，可先設立貧困戶股份，僅貧困戶享受，剩余部分再按一人一股量化給農村集體經濟組織成員，并確保貧困戶分紅底線。三是鼓勵龍頭企業與農民專業合作社或農村集體經濟組織共同利用財政支農資金成立實體，明晰雙方持股比例。農民通過農民專業合作社或農村集體經濟組織持有實體股份，并設立貧困戶優先股，剩余股份再按規定量化。
2.創新開展精準扶貧小額信貸模式。引導金融機構對農村建檔立卡貧困戶在核定的額度和期限內發放“免擔保、免抵押”貸款，政府通過貼息、風險補償、購買保證保險等措施降低貸款風險，加大對建檔立卡貧困戶信貸支持，促進其發展增收項目，幫助貧困戶盡快脫貧致富。
3.建立精準扶貧小額信貸基金和風險補償基金。從2015~2020年，市級財政每年安排3600萬元，其余各縣市區各500萬元。建立精準扶貧風險補償基金是精準扶貧小額信貸基金的重要保障措施。各縣市區可按不低于貸款余額的5%安排貸款風險補償基金，并在以后年度按照不低于當年新增貸款的5%安排貸款風險補償基金。同時落實精準扶貧貸款貼息資金?？h級財政可整合各級財政安排的精準扶貧貸款貼息資金，按不超過5%的年利率給予建檔立卡貧困戶的貸款貼息。如達州市開江縣在精準扶貧攻堅戰中建立產業扶貧小額信貸基金、產業扶貧風險補償基金和產業扶貧貸款貼息資金，為該縣精準扶貧提供了有力保障。該縣在1.89萬戶建檔立卡貧困戶中，凡購買小額信貸保證保險，保險機構將按國家最低標準收取扶貧信貸保證保險資金，縣財政給予全額補貼。開江還設立了扶貧小額信貸風險補償基金專戶，2015年開江縣財政首次注入資金100萬元，按照不高于1：10的比例投放貸款，損失風險由合作保險公司承擔70%，剩余30%由政府、銀行各承擔50%。
（三）強化扶貧資金管理，提高資金使用效益
1.建立健全資金監管制度。按照《四川省財政專項扶貧資金管理辦法》和《關于進一步加強扶貧項目資金監管工作的意見》等要求，制定完善《市級財政專項扶貧資金管理辦法》，堅持財政扶貧資金專戶管理和縣級財政報賬制管理，封閉運行，確保專戶儲存、專人管理、專賬核算。
2.健全財政專項扶貧資金績效考評機制。根據四川省財政專項扶貧資金管理、財政扶貧資金績效考評實施、專項扶貧資金投入考評等辦法規定，建立對各縣（市、區）年度扶貧開發計劃、項目批復與執行情況、財政扶貧資金的使用過程、項目實施及其效果等進行綜合性考核與評價，切實提升財政扶貧資金管理使用的規范性、有效性和安全性。
3.實施追蹤問效。按照“項目跟著規劃走，資金跟著項目走，監督跟著資金走”的原則，把加強財政扶貧資金績效管理貫穿于扶貧資金分配、撥付、使用以及扶貧項目的立項、審批、實施、檢查、驗收全過程，切實提高扶貧項目實施效果和財政扶貧資金使用管理績效。
4.扶貧資金監督管理常態化。定期將財政扶貧資金的分配、項目安排以及項目到村情況在相關媒體上進行公示公告。同時，發揮監察、審計等部門的作用，加大違法違紀行為懲處力度。扶貧項目實施中所需大宗物資、材料符合政府采購目錄的，要按照政府采購的有關規定實行政府采購，采購物資實行財政直接支付的辦法。同時，建立嚴格的物資領用和保管制度。
（四）充分發揮職能作用，全力推動精準扶貧工作
精準扶貧在獲得充裕資金支持的同時，更離不開項目來支撐。精準扶貧項目是改“輸血”為“造血”的重要抓手，財政部門在精準扶貧項目上要給予高度關注和大力支持。要會同農業、交通、水利、衛生、文化教育等部門，加快推進貧困地區的基礎設施、農村產業發展、文化建設和農村教育事業的發展進程。要通過科學規劃和建設貧困地區的交通、水利、電力、通信等基礎設施，構建骨干網絡、改善區域發展條件，完善末端建設、方便群眾生產生活；通過積極培育貧困地區特色支柱產業，建立貧困群眾穩定增收來源，拓寬脫貧致富渠道；通過以扶貧新村建設為載體，加快推進危房改造，同步提升扶貧新村公共服務和社會管理等綜合配套服務水平，建設幸福美麗家園；通過健全衛生計生服務體系，提高服務能力，加大疾病預防控制力度，做好計劃生育工作，加大對計劃生育扶貧對象的扶持力度，優先實施相關扶貧項目，逐步解決因病致貧、因病返貧問題；通過發展有線電視、直播衛星、地面數字電視等方式提高電視覆蓋率，利用村級組織活動場所開展群眾性文化活動；通過基礎教育、能力培訓等多種途徑，全面提高貧困人口素質，增強其就業創業能力，打牢脫貧致富的根基，阻斷貧困代際傳遞鏈條。
（作者單位：達州市財政局）
